改革开放以来的国家治理变革

王丛虎

今年，中国迎来了改革开放40周年。40年来，在党的坚强领导下，中国坚定不移地坚持改革开放、坚持治理变革，取得了举世瞩目的伟大成就。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会上的主旨演讲释放出的“将改革进行到底”的信号，展现了我们党和国家在新时代继续全面深化改革的决心和信心。推进新一轮改革开放，需要总结过去40年在治理理念更新、政府职能转变、治理工具转换等方面的经验，让国家治理现代化成为改革开放再出发的持续动力和突破口。

治理理念：解放思想不停步

治道变革，从解放思想开始。改革开放初期，邓小平同志就不断强调要“解放思想、开动脑筋”，认为“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”。同时，邓小平同志也深刻分析了思想不解放的危害，即“思想一僵化，不从实际出发的本本主义也就严重起来了。书上没有的，文件上没有的，领导人没有讲过的，就不敢多说一句话，多做一件事，一切照抄照搬照转。把对上级负责和对人民负责对立起来”。

中国改革开放40年，也是不断转变治理理念的40年。这种治理理念的转变首先表现在发展理念的转变。从以阶级斗争为纲到实行改革开放政策，从“三个代表”重要思想到“科学发展观”的确立，再到党的十八大提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，无不展现着我们党和国家治理理念的变迁。其次，是经济改革的理念转变。40年来我们在不断地创新理念，逐步由“计划经济”转向“有计划的商品经济”，再转向“计划经济和市场经济结合起来”，党的十四大正式宣布我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，十八届三中全会更是提出，要让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。再次，是行政理念的转变。从计划经济时代下的全能政府理念，逐步向高效政府、廉洁政府、服务型政府、法治政府转变。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调全面深化改革，要求全党继续弘扬改革创新精神，推动思想再解放、改革再深入、工作再抓实，凝聚起全面深化改革的强大力量，在新起点上实现新突破。党的十九大报告全面阐述了新时代的基本方略，进一步从战略高度出发，对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求，是我们党大力推进国家治理体系和治理能力现代化的宣言书。

政府职能：从全能型到服务型

改革开放40年也是我国政府职能不断转变的40年。改革开放前，我国的政府职能呈现出政企不分、政事不分、政府包揽一切的特点。这种政府职能状态在当时的历史条件下具有合理性，但是随着我国政治、经济和社会的快速发展变化，全能型政府日渐不能适应时代变迁的需要。随着改革开放不断深入，政府职能也在不断地调整。一是政府职能的重心转向以经济建设为中心，强调社会主义市场经济条件下的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。二是政府职能的实现方式也在发生着深刻变化，对经济活动的调节由以行政手段为主转向以经济手段为主；对社会经济事务的管理由微观的直接干涉转变为宏观层面的调控；对公共产品和公共服务由直接生产转变为间接提供，等等。

随着政府职能的转变，诸多关系逐渐被一一调整和理顺。这首先表现为通过转变职能，明晰政府和市场的界限，理顺政府和市场的关系；其次，通过放权让利，扩大企业自主权，完善企业治理结构，理顺了政府和企业的关系；再次，注重对社会组织的培育与发展，发挥社会组织在公共服务中的积极作用，理顺了政府与社会组织的关系。此外，政府职能的转变还表现在不断改革政府内部的组织机构，逐步实现了政府组织机构的优化。自1982年以来，按照精简、统一、效能的总体原则，相继进行了多次力度不同的机构改革和调整，取得了明显成效。政府机构膨胀、人浮于事的趨势得到了控制，政府机构与人员数量日趋合理；职能重复、交叉，互相推诿、扯皮的现象得到遏制，大部门制逐步形成；乱设机构的现象得到了制止，机构编制的法律和制度约束逐步建立起来。

党的十八大以来，我国加强了行政审批制度改革的力度，特别是李克强总理在《政府工作报告》中提出要“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”之后，我国“放管服”改革进入快车道。党的十九大报告中更是明确要求“赋予省级及以下政府更多自主权”，并提出党政机关探索合并设立或合署办公，强化事业单位公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离等。这些具体要求都体现了党中央国务院在新时代下对于政府职能转变的决心和信心，也指明了未来继续全面深化改革的方向和要求。刚刚通过的《深化党和国家机构改革方案》关键也在于政府职能转变，通过合并、重组、新建等方式理顺各部门、各单位的职责，系统、整体、协同地调整党和国家机构的职能。

治理工具：从单一到多元

治理工具是为实现治理目标所采取的行动机制，是治理体系和治理能力现代化的重要内容。“工欲善其事，必先利其器”。国家治理的变革过程，其实也是治理工具不断丰富、不断科学化的过程。改革开放前，计划经济下全能政府的治理工具比较单一，全部治理目标的实现都是依靠政府及其所属的单位来进行，组织工具的全面使用成为当时国家治理最主要的特征。改革开放以来，在计划经济逐渐转向社会主义市场经济的过程中，以组织为主的治理工具所依赖的环境和条件发生了巨大变化，这种单一的组织工具已不再适应。

自上个世纪80年代以来，治理工具的发展变化体现在如下方面：一是逐步规范管制类治理工具。这主要表现为逐步打破公有组织的垄断，如打破电信、煤炭、电力、交通、水利等国有垄断性经营，逐步引入市场竞争等。持续进行行政审批制度改革，逐步推进政府管制型工具的法治化、精简管制事项、改进管理方法等，并制定《行政处罚法》《行政许可法》等法律法规。二是积极发展市场类治理工具。这表现为建立健全产权和产权交易制度，积极运用财政金融手段，如财政拨款、财政贴息、税收抵扣和减免等。三是积极创新开发信息类治理工具。这主要表现为建立国家荣誉制度，如“全国劳动模范”“全国三八红旗手”等国家荣誉称号；施行国家认证制度，如产品认证、管理认证和企业认证等。当然，还包括通过政府信息公开的方式来增强政府的公信力。

党的十八大开启了中国治理体系和治理能力现代化的新征程。随着市场配置资源决定性地位确立和社会主义市场经济体系的逐步形成，市场类治理工具的有效运行越来越受到重视。在公共管理和公共服务领域越来越多地引进市场，如采用特许经营、政府购买、公私合作等治理工具。而对于一些无法引进市场的领域，则采取模拟市场的竞争方法，如同一条街道建立多家公司经营的公交线路、同一城市建立两套或多种急救服务系统。党的十九大报告进一步强调要运用好各类现代治理工具，提出了“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励”“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”“推进诚信建设和志愿服务制度化”等。实践中，还通过分权化措施和激励措施，不断地引导各级政府积极创新治理工具，如排污权交易。不难看出，改革开放的40年，我国治理工具的种类和内容在不断地丰富，这也意味着我们的治理手段选择性越来越多，治理的针对性也越来越强。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院教授）