“263”专项行动：解决突出环境问题新方案

赵继平

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。环境治理成效如何，评判标准是人民群众满意度。“263”专项行动实施一年，推动江苏生态建设与高质量发展的良性互动，总体满意率为91.3%，得到全省人民的认可，引起社会共鸣，省委书记娄勤俭先后两次作出重要批示，新华社、人民日报等中央媒体多次进行报道。“263”专项行动不仅是切实加强环境执法监管、更大力度改善生态环境质量的创新实践，而且为解决突出环境问题、满足人民群众日益增长的美好生活需要提供了新方案、新选择。

从粗放到精准：坚持问题导向治顽疾

长期以来，由于环境管理机构不健全、机构职能设置重叠造成的多头管理以及公众参与度不高的粗放式管理，因而很难从整体上有效解决区域性环境问题。具体到江苏，面对经济体量大、环境容量小和“煤炭型”能源结构、“重化型”产业结构环境形势，如何降低煤炭消费总量和淘汰过剩的落后产能，下大力气补齐环境短板，实现精准治污？为破解这一难题，以“减煤”“减化”为引领的“263”专项行动应势而生。

“263”专项行动采取集中办公、实体化运行的工作机制，构建了上下贯通、运转高效的组织推进体系，充分发挥牵头抓总、统筹协调、督促检查、考核问责等职能，最大限度地聚焦部门合力、聚焦环境质量、聚焦地方党委政府落实生态主体责任，高位推动中央和省级环保督察反馈问题整改落实。

“263”专项行动的目标是拉长生态短板，也就是减少煤炭消费总量和去除落后化工产能，重点治理太湖水环境、生活垃圾、黑臭水体、畜禽养殖污染、挥发性有机物污染和环境隐患，提升生态保护、环境经济政策调控及环境执法水平。其实质是，敢于向“最痛处”亮剑，朝“最难处”攻坚，用“钉钉子”的精神彰显“拔钉子”的韧劲，精准发力，高位运行。

“263”专项行动的重要任务之一是解决人民群众身边突出的环境问题，为此建立了省市两级群众投诉电话。只要群众有投诉，“263”就有行动。围绕投诉，开展明查暗访，先后对4481件各类环境举报线索进行了“解剖麻雀式”的分解，遵循每件必交办，市、县级每件必督办的基调，建立了县级自查、市级互查、省级抽查的三级立体检查形式，问题不解决督促不放松。建立了与投诉人电话联系现场查看满意度制度，查实情访民意，全方位全覆盖，强力推进群众身边突出环境问题的解决。设立了环境投诉有奖举报制度，让每一位群众都在污染攻坚战中保持“在线”状态。

解决群众身边的环境问题最有效的手段就是媒体监管，让环境问题曝露在观众视线之中，以曝光传递压力，压实责任。通过省市县三级电视台曝光倒逼污染企业加快关停节奏，全年关停污染企业4774个，环境污染人人举报、污染企业无处遁形的格局正在江苏大地上形成。比如，苏州市姑苏区有个“城中村”，多年来存在污水横溢、生活垃圾围城的现象，“263”专项行动办公室接到当地群众投诉后，迅速组织曝光，引发当地政府的高度关注，为了从根本上解决问题，区政府决定全部拆迁，2000多户居民联名称赞没有“263”就没有这样的效果。又如，高邮市汤庄镇原化工企业关停，遗留废水如悬在群众头顶的大“毒缸”，通过曝光、整改和督办，拖延10年的环境问题终得解决。一项权威调查显示，“263”专项行动知晓率为93.5%，总体满意率为91.3%。

可以说，“263”工作实践主要体现在坚持问题导向，用工作创新推动工作实践，用“钉钉子”精神紧盯群众身边的环境问题，用“拔钉子”的韧劲推动群众投诉问题解决。工作有部署有督促，落实责任有对象有要求有期限，既盯解决问题的过程，又对整治效果准确评估。

从分散到协同：打破环保“单打独斗”困境

解决生态环境的短板，依靠的不仅仅是环保部门，更需要相关部门之间高效沟通、通力合作。“263”专项行动领导小组成立以来，扛起了落实《生态环境保护责任规定》的重任。通过联合11个重点部门制定出三年工作目标，用市长递交责任书的方式落实任务分解，建立部门协同、工作调度、定时研判、信息共享、重点督办、考核问责机制，实现前线作战、后方支援、挂图作战、阵地攻坚，从而让挂在墙上的指标动起來、量化起来，使“管发展的必须管环保，管生产的必须管治污”环保责任规定成为“指挥棒”。

减少煤炭消费1000万吨，是“263”专项行动对全省人民的庄严承诺。为实现这一目标，省“263”办领导曾一周四次紧急“出诊”，上门“问诊”，一线“巡诊”，紧急召集省能源局、省经信委领导，三人会议整整开了半天时间，最终理清职责、明确责任。此后，省能源局瞄准重点用煤行业及其他重点用煤单位“煤改电”“煤改气”工作，鼓励各设区市对天然气锅炉、电锅炉给予终端消费补贴。研究制定全社会煤炭消费总量认定考核办法，将规模以下工业及非工业减煤纳入考核体系，不断提升减煤工作精准度和针对性。省经信委及时制定推进耗煤产业结构调整工作方案，将相关工作措施分解落实有关处室，加大力度推进非电行业调整耗煤产业结构，着力推进工业领域减煤。经过这些努力，去年超额完成千万吨减煤任务指标，这在江苏发展史上尚属首次。

落实减煤指标，也需要企业的自我革命，需要唤醒企业对社会的责任。徐州铜山区三堡街道胜阳村是传统的板材加工基地，从事板材有30多年的历史，全村有板材加工企业68家，家家冒黑烟，全村一年四季被浓浓的黑烟笼罩着，这些企业是村级经济的主要来源。如何对症施策，考验着决策智慧。经过深入研究，该区进行了“锅炉革命”，把北京奥科瑞丰能源科技有限公司引进徐州，年产蒸汽15万吨，为工业园区企业提供24小时高质量工业用管道蒸汽。如今，胜阳村68家板材企业的85台燃煤小锅炉都退出历史舞台，所有企业都实现集中供热，全年消减煤炭3900吨、二氧化硫排放量320吨、烟灰尘量45吨。煤减了，板材加工企业效率提高了，企业生产环节安全隐患减少了，老百姓的蓝天幸福感提升了。

从遭遇战到持久战：探索形成环境治理新格局

以往片面的政绩观对污染企业、风险项目绿灯放行，留下了一定的生态欠债。虽在不断治理，但生态环境质量改善不明显，环境污染成为民生之患、心头之痛。正如南京大学一位教授所言，“时代遗留问题让我们遇到了，选择直面和解决矛盾，就是打一场前所未有的遭遇战”。发生在盐城地区的“辉丰案”“滨海案”以及灌河口三家化工园区环境污染问题再次敲响警钟，环境治理已经陷入“遭遇战”。

以“零容忍”的态度向“散亂污”宣战。位于苏州吴中区甪直镇辖区内的华云地块，在移交前存在违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等现象，成为“散乱污”的集聚区。该区专门出台了相应的综合整治实施方案，制定建议补偿方案，签约推进，综合执法，拆除违章建筑43000平方米。苏州吴中区东山镇五七农场盘踞了大量“散乱污”企业，区“263”行动小组凝聚多部门合力，一揽子解决历史顽疾。倒逼企业改变生产工艺、延伸产业链实现自身的转变，促进区域产业结构转型升级。2017年，吴中区共关停和整治1605家，其中关停815家、提升790家。

在徐州，打赢了一场大气污染治理的“遭遇战”。2018年4月，面对徐州大气“断崖式”恶化状况，省委省政府果断采取措施，发挥“263”综合协调作用，会同省环保厅尽快扭转徐州大气环境质量被动局势，提出了专项帮扶与重点督查相结合、督政与督企相结合和曝光与问责相结合的工作思路。一方面，从源头做起强化专项帮扶，分析徐州市大气污染防治工作存在的突出矛盾和问题，明确地方政府的主体责任和有关职能部门的具体职责，强化压力传导机制，压实工作责任。另一方面，从“病根”入手开展专项督政，查找工作中的薄弱环节以及不担当、不作为的有关责任人员。借鉴京津冀“2+26”强化督查模式，组织全省各设区市环保执法人员赴徐州进行全年度、不间断督查。通过电视曝光，关停5家影响较大的钢铁企业，30家玻璃企业停产整顿。通过强化督查，一个月之内发现企业2800多个环境问题，建议立案处罚300多件，徐州18家钢铁企业和11家焦化企业全部停产整顿，整改到位后，经地方党委或政府一把手签字后方能复产。

环境治理更是一场持久战，必须创新政策体系，形成新的环境治理格局。从规划布局来看，全省生态红线区域总面积增加到2.5万平方公里，“一圈一带一网两区”（太湖生态保护圈、长江生态安全带、苏北苏中生态保护网和生态保护引领区、生态保护特区）生态空间格局基本形成。从环境政策体系来看，江苏建立与污染物排放总量挂钩的财政政策，出台《污染物排放总量挂钩财政政策相关指标考核办法》《污染排放统筹资金收取返还及环境质量达标奖励实施办法》，返还污染排放统筹资金14.66亿元，奖励10.99亿元。省级净统筹资金13.39亿元，用于支持“减煤”、“减化”、畜禽养殖污染治理、长江过驳整治、钢铁去产能以及环保贷款风险补偿及贴息。近年来，全面推开排污权有偿使用和交易，出台《江苏省排污权有偿使用和交易价格管理暂行办法》，全年1068个新、改、扩建项目通过排污权有偿取得获得排污权，发放排污权抵押贷款3笔，总贷款额10772万元。与此同时，江苏着力提升环境执法监管水平，紧盯中央环保督察指出的问题整改，对6个设区市开展省级环保督察，严格环境执法监管，建立三级网格化监管体系，立案查处环境违法行为1.48万件，同比上升50%。

从倒逼到自觉：推进生态环境高质量成效显著

“263”专项行动的重要功效之一，就是倒逼政府和企业转变理念，运用新思路、新技术、新手段加速新旧动能转换。地方政府从最初的怕曝光到主动支持曝光，企业从逃避监管心态到主动解决环境问题，环保的理念变了，发展的思路明了。

例如，位于太湖西岸的宜兴丁蜀镇水域范围广阔，三洞桥村原来是大片鱼塘，脏乱不堪，村民们怨言不少。在治水问题上，丁蜀镇坚信“改善环境就是发展生产力”的重要观点，注重资源统筹，打造景观式样本。又如，常州武进区湖塘镇24位企业负责人发出倡议，主动担任河长，参与河道整治、管护等工作，发现问题及时提交属地政府商议整改，疏堵治水漏洞。而在企业内部大家都在想方设法“扎住”自己的排污口，共同担负起水环境治理的责任。这种“以企治水”的创新实践，改变了过去单纯依靠政府“治水”的惯性思维，是社会共治的管理创新。

事实证明，环境治理正在发生从倒逼到自觉的实质性跃升，政府、企业、公民各归其位、各尽其责，正在形成共同发力、协同治理的生动局面。2018年5月3日，省政府召开新闻发布会向社会公布环境状况，数据显示，2017年，全省空气质量达标率68.0%，主要污染物中颗粒物、二氧化硫和一氧化碳浓度同比有所下降；PM2.5平均浓度比2013年下降32.9%，超额完成国家“大气十条”中较2013年下降20%的目标要求。这样的成绩确实来之不易，无疑是各方共同努力的结果。

尽管江苏环境质量状况总体上在持续改善，但是我们必须十分清醒地认识到，全省生态文明建设仍处于负重前行、爬坡过坎的“艰苦攻坚期”，还未实现生态环境质量的根本性改善，环境治理依然任重而道远。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，站在打好污染防治攻坚战的最前线，紧紧围绕生态环境高质量的目标导向，把“263”专项行动推向纵深，更大力度改善生态环境质量，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（作者单位：江苏省“263”专项行动领导小组办公室）