“绿色审计”：守护绿水青山

潘俊强 方敏

2018年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段。对于浙江、山东等试点省份来说，这项制度在试点过程中，取得了不少宝贵的经验，也面临着一些具有共性的难题。

如何将“绿水青山就是金山银山”理念落到实处？“绿色审计”正成为让地方领导干部践行这一理念的有力保障。

早在2015年，审计署就在湖南娄底市实施了领导干部自然资源资产离任审计试点，2016年试点扩大到40个地区，2017年上半年又组织对山西等9省份党委和政府主要领导干部进行了审计试点。统计数据显示，截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。

从2018年开始，领导干部自然资源资产离任审计将进入全面推开阶段。

离任审计算“生态账”

浙江省安吉县鄣吴镇是全国最大的竹扇出产地，也是日本、韩国最大的竹扇供应区。早前，当地制扇行业以粗放型的姿态存在了多年，企业污水经过简单沉淀就直接向外排放。

2015年，安吉县成为全国最早开展领导干部自然资源资产离任审计的试点地区之一。试点期间，安吉县以试点乡镇主要领导干部为审计对象，重点关注生态环境、资源利用等群众最关注的领域，审计时间跨度为3年。

作为首批试点乡镇之一，鄣吴镇的领导干部心里开始多了一杆秤。就是在这一年，鄣吴镇投资800多万元，建成污水集中处理厂区，制扇行业污水处理问题得到有效解决。“生态审计要求我们必须从生态视角审视自己的决策行为，重新度量走什么样的发展路径。”时任鄣吴镇镇长的陈小龙说，“这场考试是领导干部的必考科目，还必须拿高分。”

2017年，山东省审计厅加快推进领导干部自然资源资产离任审计常态化，加大环境保护和生态治理领域的审计力度，集中组织全省审计机关开展了105名领导干部自然资源资产离任审计试点项目，重点关注了履行资源管理和生态保护监督责任履职尽责情况，提出了一系列对策建议，有力推进了生态保护责任履行。

“目前看，审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部。”山东省内部审计师协会会长陈朝豹介绍，从审计内容上看，以被审计领导干部任职前后所在地区自然资源资产负债表反映的自然资源资产实物量及生态环境质量状况为基础，以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线。

“自然资源资产离任审计是新生事物，目前还存在‘取证难‘评价难‘定责难等现实问题。自然资源资产受地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，一些环境问题存在潜伏性、时滞性和外部性等特点，在进行责任界定时，应该全面考虑、科学论证”。陈朝豹说。

不少审计部门的工作人员表示，自然资源资产离任审计内容与传统财政财务收支审计大相径庭，查账等传统审计方法难以实现审计目标，必须探索运用新的审计技术和方法。因此，各地在工作方法、技术手段等方面，都做出了不少新的尝试。

2016年3月，浙江省湖州市开始试点领导干部自然资源资产离任审计。在当地，审计机关探索运用地理信息技术影像分析、抽样检测、实地核查、问卷调查等多种审计方法，还尝试通过无人机航拍来获取农田、河流、森林等地貌影像，并与卫星红外遥感影像、土地利用总体规划图层进行叠加比对，自动识别并查找问题疑点，大大提高了工作效率。

“这项审计，难就难在数据上。”湖州市审计局副局长丁颂辉表示，首先是基础数据不完善、审计取证难，自然资源资产缺少统一、标准、成熟的监测统计和核算体系，基层自然资源资产管理和生态环境方面的数据不尽完善，存在缺失、口径不一或是时间上滞后等客观问题。

同时，地理信息数据共享机制还不够成熟。“目前审计分别向国土、林业、环保、测绘等相关部门搜集各自领域形成或掌握的地理信息数据，部门之间的数据衔接还不够紧密，存在坐标系不一致的情况。部分县区的一些部门，出现了以涉密为由拒绝或拖延提供相关数据的情况。”丁颂辉说。

全面推开痛点不少

从“绿色审计”过去几年的试点实践中，北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞观察到了变化：一些领导干部在去某个新岗位任职之前，主动要求审计部门对当地的自然资源资产进行审计，以摸清当地的生态家底，好为自己将来的离任审计做好准备。

“此外，从实践看，通过‘绿色审计还有利于扫除障碍，摸清各地当前的环境问题所在，促进相应环保政策的出台，从而提升环保工作的积极性、针对性和有效性。”杨朝霞说。

不过，从一些地方的实践来看，目前自然资源资产离任审计面临的另一个突出问题是谁来做审计。

自然资源资产离任审计涉及面广、专业性强，生态环境问题成因复杂，而从目前市、县一级审计队伍的现状来看，财会和审计专业背景的人员较多。虽然近些年也招收了一些计算机专业的审计人员，但是有资源环境专业背景和掌握地理信息技术的人员非常少。基层审计人员知识结构相对单一、相关工作经验不足，要高质量地完成这项新的审计任务，面临不少挑战。

“要掌握基本的财务审计知识，要熟悉与资源环境相关的政策和各职能部门的业务，要具备综合分析判断能力和大数据审计分析技术，还要熟练运用地理信息分析处理技术。”浙江省德清县审计局经济责任审计科科长袁祖平认为，参与自然资源资产离任审计，加强对基层审计人员自然资源资产和生态环境保护审计方面的专业培训很有必要。

为解决人才缺乏问题，陈朝豹建议，相关人员招录，要注重引进与资源环境审计相关的人才，建立专业队伍；在此基础上，还要主动寻求有关职能部门在专业人才、技术和设备上的支持，积极利用科研机构等外部专家资源，在政策咨询、方法手段等方面获取帮助。

山东省胶州市在2015年启动相关试点后，经市编办批准，胶州市审计局设立自然资源资产审计中心，选调选配了环境科学、环境工程等专业研究生，成立以审计组为主体的自然资源资产离任审计项目课题组，并吸收两名高校教授为成员，对审计对象、内容、方法、评价等进行理论研究，還吸纳了多名行业专家组成联席会议专家库。

胶州市审计局局长于江宏介绍，在审计中，联席会议专家库会与审计组共同评议审计方案的可行性、数据资料的可靠性、审计报告的科学性，“项目开展前，至少组织3天以上高质量的审前培训，确保每一位审计人员都掌握行业背景知识，熟悉应用各种技术方法，包括大数据、地理信息技术、卫星定位分析等，保证在与被审计单位交流过程中不说外行话”。

把绿色政绩观落到实处

自然资源资产离任审计的初衷之一，就是完善生态文明绩效评价考核和责任追究。那么，结果出来以后，对地方领导干部有没有刚性约束力？

有专家认为，自然资源资产离任审计，同经济责任审计一样，是干部监督管理的重要手段，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任。对此，不少审计人员表示，自然资源资产离任审计结果的刚性约束力，正在从制度层面上得到越来越多的确认。

据介绍，《湖州市领导干部自然资源资产离任审计（暂行办法）》，就明确了被审计对象及所在单位落实整改的要求，纪检监察、组织、审计、人力社保等部门加强协调配合的要求，对审计发现问题的整改情况检查督促的要求，以及根据审计结果反映的问题研究完善有关制度措施的要求等。

在这种情况下，湖州被审计的地方党委和政府对自然资源资产离任审计结果都很重视，安吉县3年来对9名乡镇党政主要领导干部在提拔或转任重要岗位中充分考虑了自然资源资产离任审计结果；德清县2017年根据审计发现的问题，对1名镇领导干部进行了约谈、1名村干部予以诫勉谈话。

在胶州，领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、降职、辞职、退休等，纪检监察、组织部门认为有必要的，均可提请对其实施自然资源资产审计。

“所有审计中发现的问题，都会要求根据审计建议及时整改，如果发现违纪违法问题，将会移交相关部门处理。”胶州市自然资源资产审计中心主任王东说，审计结论在联席会议上通报后，会记入领导干部个人档案，作为组织部门任用的重要依据。

截至目前，胶州市根据审计结果推动放弃高能耗、潜在环境隐患项目16个，关停污染严重的企业20多家，淘汰燃煤锅炉400余台，共整改审计发现的生态环境问题189个。

进入全面推开阶段，“绿色审计”如何取得实效？杨朝霞提出了自己的建议。

杨朝霞说，国家需要通过生态文明建设的教育和培训，提高地方领导干部的环保意识。同时，地方领导干部自身也要加强自主学习，主动提升自我的环保认知水平。“通过学习，特别是对正反案例的学习，让地方领导干部明白环境保护与经济发展之间内在的一致性，树立‘保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。”

“当然，该问责的问责，该奖励的奖励，只有通过这样长期的努力，才能让领导干部真正树立‘绿水青山就是金山银山的理念和习惯。”楊朝霞说。