环境公益诉讼实施成本分担的联动机制研究

房祺 施青 李佳桦 王馨钰

摘 要 由于环境公益诉讼的复杂性、专业性和利他性，在司法实践中其诉讼实施成本普遍高于普通诉讼。而我国环境公益诉讼相关配套制度均不完善，缺少明晰的多重约制使得以逃避高昂成本为目的的机会主义行为大行其道，滥诉现象出现，大幅降低司法效益，加剧诉讼实施成本。针对实施困境，本文认为当务之急是构建环境公益诉讼中的正向经济激励机制，并通过司法机关、执法机关、ENGO组织的三方联动机制降低诉讼成本、避免滥诉现象出现，在节约有限的诉讼成本之时推动环境公益诉讼的长足发展。

关键词 环境公益诉讼 成本分担 联动机制

基金项目：江苏省级大学生创新创业训练计划项目“环境公益诉讼中诉讼成本分担的联动机制研究”（201711117070X）。

作者簡介：房祺、施青、李佳桦、王馨钰，扬州大学法学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.164

我国公益诉讼实践始于2005年，十余年来已取得一定进展，然相比于美国的环境公益诉讼制度，我国环境公益诉讼制度设计并不严密。近年来环境公益诉讼的铺开暴露出诸多实施环节存在的问题，尤为突出的是实施成本分担的不合理导致环境公益诉讼难以发挥其应有的效用。一方面，诉讼成本过高对环保公益组织提起诉讼造成了严重的制约。一方面，公益组织为规避成本采取的诉讼策略往往导致公益诉讼与与行政监管的竞合，甚至引发了诉讼的泛滥，造成司法资源的浪费。

因此，本研究拟解决的主要问题即是环境公益诉讼的实施成本如何分担才能为公益组织提供足够的正向激励，同时避免公益组织的滥诉，实现公益诉讼与行政监管在治理效果层面的良性互动。环境公益诉讼主要包括民事、行政和刑事三类诉讼，囿于研究对象和研究目的，本文主要关注民事类的环境公益诉讼。

一、 环境公益诉讼的制度框架

“公益诉讼”是为维护公共利益而提起的诉讼，主要适用于社会公共利益遭受民事性质的损害，但缺少提起诉讼的适格原告的特殊情形 。我国的环境公益诉讼制度正是针对公共利益受损而原告主体缺失的情形而设立的救济制度，设计初衷是为了通过环保公益组织和司法机关处理一些事实清晰、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件，从而有效矫正主体行为和填补环境损害 。

（一）起诉主体资格

《民事诉讼法》第55条规定环境公益诉讼的主体分为“法律规定的机关”和“有关组织”，除此之外“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察院可以向人民法院提起诉讼。”

“有关组织”的限制性解释得见于《环保法》第58条，该条规定只有符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”及“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”两项要求的社会组织方有资格向人民法院提起诉讼，与此同时亦规定此类社会组织提出的诉讼，“人民法院应当受理”。

据此规定，在司法实践中一旦作为起诉主体的社会组织通过审查、被确认符合法定条件，即具有了代表国家维护环境公益的权威，不需要任何实际利害关系的存在即可起诉，而法院不得拒绝，而我国环境公益诉讼成本过高的困境现状恰与此规定有着密切联系。

（二）起诉前置程序

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”，可见我国法律未对原告起诉设置一定的前置程序，印证了我国环境司法与环境执法的“分而治之”的现状，实践中大量已经或正在受到行政处理的案件又被公益“追诉”的事实表明，行政执法对我国环境公益诉讼的提起几乎不构成任何障碍。

二、诉讼实施现状分析

据《中国环境司法发展报告（2015-2017）》数据显示，2015、2016年我国环境公益诉讼案件数量分别为62例和146例，环境公益诉讼案件数量有所上升但总量不大。

环境公益诉讼进展缓慢的重要因素即在于，“零收益”的起诉前提下，诉讼实施成本分担规则的缺失极大影响了适格原告的积极性。实践中由于环境公益诉讼的复杂性和专业性，不论是起诉时均需提交证明“污染者排放的污染物或者次生污染物与损害之间具有关联性的证据”，而求助于专业鉴定机构，又或是法律事务所耗费的长时间及法律事务本身的高难度，均使得环境公益诉讼前期需要投入不菲费用，而制度的缺陷却使得此种巨大压力集中于ENGO组织身上。以引起广大舆论争议的“常州毒土地” 一案为例，该案以ENGO组织败诉，并承担案件受理费1891800元为一审判决结果，值得注意的是，ENGO组织作为原告主张由被告承担总计约51万元的律师费、差旅费等相关费用，常州中院亦未予支持。此案可视为当前环境公益诉讼实施现状的典型体现，以高昂金额直观地揭露了当前提起环境公益诉讼所必需耗费的高昂成本。

基于此现状，ENGO组织往往选择以“功利性择案”之举逃避高昂诉讼实施成本，在有些地方甚至出现检察机关向当地符合起诉条件的多家环保组织发出“督促起诉意见书”仍无人问津的情况，然在其他方面却出现了“滥诉”乱象：“滥诉”现象主要体现在公益组织的机会主义行为，即对于已经进行过行政处罚或已在对污染进行生态修复的行为提起公益诉讼，从而达到在能够有效降低实施成本的同时确保案件的胜诉可能性，并进而增加公益组织的曝光率，此类行为实际上乃是一种对行政执法的搭便车行为，也可视作为一种“滥诉”。

然而随着我国环境公益诉讼的缓慢发展，此种试图降低实施成本“机会主义行为”却会适得其反，例如在上文所述的以ENGO败诉为一审结果的“常州毒土地”一案中，常州市新北区政府依法组织开展了案涉地块环境污染损害修复工作，有效的控制了环境污染风险，且后续的环境污染监测、环境修复工作也在有条不紊的进行着，在这样的现实背景下，ENGO组织仍然坚持提起诉讼的行为最终反而人为提高了诉讼实施成本，降低了诉讼效益，与此同时亦无益于生态环境的修复，以一审败诉告终。

三、联动模式构建

笔者认为当下需要通过建立公益诉讼基金和“败诉人负担”机制，并通过行政机关、司法机关、ENGO组织三方的双重联动模式来推动我国环境公益诉讼制度的积极发展。通过一重联动机制来减小ENGO组织提出环境公益诉讼的阻力，同时通过普及环境司法专门化、设立环境行政与环境司法的另一重联动以提高司法效率，避免滥诉、浪费诉讼成本的现象发生，三方主体的两重联动机制互相促进，推动环境公益诉讼长足发展。

（一）建立公益诉讼基金和“败诉人负担”机制

考虑到昂贵的律师费、鉴定费等，若不提供一定的正向经济激励，ENGO组织出于“搭便车”的心理难以主动提起公益诉讼。当前部分地方法院选择通过免交原告诉讼费的方式以提高其提起环境公益诉讼的积极性 ，但此种方式只允许将原告的费用转移给被告承担，诉讼费用分担的单向性致使诉讼成本与诉讼胜败脱钩，助长了滥诉现象出现，既不利于达到司法效率提高和各方诉讼实施成本降低的目的，也不利于保护环境法益。

因此我国环境公益诉讼制度应不局限于设立专项基金来解决公益诉讼费用分担困境，还应当仿效美国设立“败诉人负担”机制，即允许法院判定诉讼费用给案件的“胜诉方或实质胜诉方”，或在法院认为适合的时候判给“任何一方”，以提升ENGO组织对于公益诉讼的敬畏程度，避免“滥诉”和滥用公益诉讼基金的现象出现。

（二）构建环境公益诉讼信息三方平台

当前环境公益诉讼信息公开透明性的不足导致合作阻滞、部分中小型ENGO难作为等诸多问题出现，亦提高了ENGO组织起诉的时间成本和相关的鉴定评估费用。因此为减小ENGO组织提起环境公益诉讼的成本阻力，应当进一步加强政府环境信息公开和加大企业环境信息公开的力度，建立相关主体的环境信息共享机制。

首先法院、检察院应发挥在举证、鉴定方面的优势，应对于已经提起环境刑事诉讼、行政诉讼且涉及环境公益的案件开放卷宗，为ENGO后续环境民事公益诉讼节省举证、鉴定成本。其次，环保局等配有专业鉴定设施的政府公职机关在行政执法过程过，亦应及时、全面、完整地公开相关信息，例如重点排污单位名录及相关企业的环境信息。

除此之外，ENGO也应充分利用自身广大的群众资源，遍布全国的会员体系起到国家机关难以企及的监督作用，通过向行政执法机关及时公布相关讯息，推动并监督行政执法，有益于公权力及时通过行政强制行为制止污染环境、破坏生态的行为，在耗费最低成本的情况下最大化保护环境法益。

（三）环境司法专门化，与执法联动化

环境诉讼复杂、专业、耗时的特性直接导致法院的审理成本远高于对于传统普通诉讼的审理成本，笔者认为当前可通过两方面措施最大限度地节约司法资源，降低审理成本：一是环境司法专门化，提高审理效益；二是设置“诉前通知”优先行政处理，并与执法联动化。

第一，实现环境司法专门化，并配置相关专业环境污染专业鉴定人员及设施，从而大幅降低法官审理案件的难度，显著缩短审判时长，同时专业化的环境资源审判庭可通过利用其新型诉讼模式的优势，解决传统诉讼解决不了的问题，从而发挥其独特价值功能，实现司法保护社会生态和环境资源服务的职能。

第二，由于维护环境公共利益才是环境公益诉讼的最根本目的，故环境公益诉讼应成为环境行政执法不能及时有效发挥作用时的补充手段，而非仅片面追求环境效益最大化却罔顾司法效益。因此美国“诉前通知”便值得仿效，即任何环境民事公益诉讼的原告必须提前60日向当地环保局等政府机关以及违法行为人发出书面通知，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者环保局、政府等行政机关立即开展了环境执法行为，并对生态环境进行有效修复措施的，则该公益诉讼无需提起。

在当前中国，提起环境公益诉讼不是目的，唤起民众的环保维权意识，使得中小型的NGO组织能够有所作为，降低诉讼实施成本，提高诉讼效益，减少试图利用环境公益诉讼牟利的滥诉现象，推动环境公益诉讼的发展才是目的所在。因而只有各主体协力，才能真正从根本上长远地解决环境问题，促进人与自然和谐发展，并使得环境公益诉讼得以切实发展。

注释：

别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议.法学评论.2013（1）.101-106.

王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析.中国法学.2016（1）.49-68.

（2016）苏04民初214号.

如2016年3月1日，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院公布并实施了《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》，第7条规定，“公民、法人或其他组织提起环境公益诉讼，我市兩级法院应根据案件的具体情况，明确予以免交或缓交诉讼费用。案件审结后，被告败诉的，诉讼费用由被告负担；提起公益诉讼的原告败诉的，可以免缴案件受理费。”