审批改承诺制：浙江再放“大招”

邱旭东

“少跑”是“最多跑一次”的1.0版，通过承诺制改革实现“少批”，则是“最多跑一次”的升级版。“跑出加速度”，是制度竞争之核心所在。

“放管服”改革深入推进中，浙江的探索特别引人关注。

2017年11月初，继“最多跑一次”后，浙江又有新探索。11月8日，浙江印发重磅红头文件——《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》。

这一探索意义非同寻常。今后，在浙江，省级以上经济技术开发区（园区）、产业集聚区、特色小镇的企业投资项目，只要产业规划明晰，项目标准明确，都可以实施承诺制。

企业投资项目承诺制到底是怎样的一项改革？浙江又是如何推行的？“不再审批”对区域发展将产生怎样的深远影响？

剑指审批改革“最硬石头”

在2017年6月13日召开的国务院放管服改革电视电话会议上，李克强总理说了三句话——一是要改革以审批发证为主要内容的传统管理体制；二是要革除与审批发证相关联的寻租权力和不当利益；三是要改变与审批发证相伴的“看家本领”。三句话刀刀直指“审批发证”。

长期以来，行政管理过多依靠审批实施管理的方式一直没有得到有效改变。李克强总理调侃的“看家本领”，在本质上是长期以来“审批依赖症”的表征，凡管理、必审批，无审批、不管理。

其实，伴随着改革开放的历史进程，行政管理体制改革一直没有停步。其内在逻辑与30多年来的改革路径一脉相承，就是要将政府职能从适应“计划”那一套，逐步转变为适应“市场”这一套。多年来，审批制度改革也在持续发力、不断推进，就投资项目审批而言，从100、50天高效审批，到“零土地”技改，从区域环评、区域能评，到施工图联审，但都是局部改良性的改革，尚未从根本上改革审批制度。

浙江省发改委一位专家曾撰文指出，各种审批制度改革的举措基本上可以归纳为一个“品”字。下面两个“口”，一个口代表一个区域内多个项目的同类事项合并联办，如区域环评、区域能评；另一个口代表一个项目多个事项合并联办，如施工图联审、多评合一等，其共同特点是整合在一起审批。到目前为止，局部改良性的改革基本都可归为这两种类型。“品”字上面的口，则是代表“企业投资项目承诺制”，“承诺制”改革基于此前改革的基础，又高于此前改革的先进理念，是从根本上改变原来“事事审批、事先审批”的管理方式，是革命性改革，是“一揽子解决方案”。

2016年6月，国家发展改革委副主任张勇在介绍中共中央、国务院发布的《关于深化投融资体制改革的意见》时曾表示，该意见的一大亮点即是“探索不再审批的管理模式”，浙江、广东等省市先行试点的“企业投资项目承诺制”即在其列。

该意见明确，不再审批最核心的是“投资核准范围最小化”，具体来说就是，原则上由企业依法依规自主决策投资行为；除极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。

浙江实践的四大关键词

浙江企业投资项目审批制度改革起步早、创新多、成效显著。2014年2月，浙江印发了《关于在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区开展核准目录外企业投资项目不再审批改革试点的通知》，在全国率先探索核准目录外企业投资项目“不再审批”改革试点。同时，浙江各地积极探索区域评价、联合评价、联合测绘、联合审查、联合验收、高效审批及“零土地”技改项目承诺验收制等改革试点，一系列的改革试点取得显著成效，有效提升了企业和群众的满意度、获得感，为全省复制推广提供了宝贵经验。

浙江实践的核心做法是四大关键词——“政府定标准，企业作承诺、过程强监管、信用有褒惩”。

政府定标准，即根据产业政策和当地资源禀赋，政府相关职能部门对国家级和省级开发区、产业集聚区、特色小镇等重点区域开展区域评价，制订经济技术指标和行业技术规范标准，提出企业投资项目负面清单，并向社会公布。

政府制定标准后，企业自主决策参与承诺制改革。对于纳入承诺制改革的投资项目，企业应当签署承诺书。企业可以对应当履行的全部审批事项实行承诺，也可以选择部分审批事项实行承诺。在承诺范围内，企业按照国家规范和标准自主选择工程勘察、设计、施工、监理等参建单位，并通过在线平台及时向有关部门报备相关情况。承诺后的投资项目不再审批，企业自主依法依规开展设计、施工。

承诺制并不意味着政府当“甩手掌柜”，“不再审批”的另一面是政府要加强过程监管。项目开工前，指导和服务企业是否按照规定和标准作出承诺，是否按照承诺的标准和要求开展施工设计。建设中，及时组织定期和不定期联合检查，重点监管企业是否严格按承诺的标准开展施工。竣工后，及时组织竣工验收，不达标不投产。

信用有褒惩，即验收通过的项目投入使用，达不到承诺要求不得交付。按照“褒扬诚信、惩戒失信”原则，建立信用体系，形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

概括来说，浙江“承诺制改革”是将原来每一环节每一事项逐一审批的方式，改革为统一的“定标准+作承诺”方式；原来各个环节必需的大量中介评价评估报告，改革为企业自主决策是否需要中介提供咨询服务支持，中介机构对咨询服务结果负责。

浙江改革的核心是以“一次性的承诺”替代“一箩筐的审批”，是以“最多跑一次”改革为引领，建立起“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、信用有奖惩”的新型企业投资项目管理模式。

更高水平的“最多跑一次”

浙江企业投资项目承诺制改革，之所以被各地“高看一眼”，是因为一个显而易见的共识：当今时代，区域竞争已成为制度环境和制度供给的竞争。谁更善于向制度供给要发展活力，谁才能在竞争中赢得主动。浙江率先在全国推行企业投资项目承诺制改革，应该放在這样的背景下去考量。

企业投资项目承诺制改革是经济发展新常态背景下生产关系适应生产力发展规律的必然要求，是推进和实施“最多跑一次”的管理创新和体制保障，是供给侧结构性改革中重要的制度供给。

浙江在企业投资项目承诺制改革的率先破题，有利于打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、企业和群众获得感最强”省份。企业投资项目承诺制，提高的是政府行政效率，降低的是制度性交易成本，铲除的是审批寻租空间，意义十分重大。

从更宽广的视野看，企业投资项目承诺制改革的意义，不仅在于企业投资项目的提速增效，对于其它领域审批事项，只要可事先制定审批标准的，都可以探索承诺制。

作为民营经济大省，如何激励民间投资是浙江经济发展的关键所在。近年来，民间投资下滑对浙江经济产生较大冲击。但是，政府并不能左右民间资本，只能通过供给侧改革来营造有利的投资环境，通过制度供给来吸引民间投资。同时，承诺制改革也有助于破除行政审批藩篱，构建“亲”“清”新型政商关系，进一步落实企业投资项目自主权和主体责任，激发民间投资活力和潜力。承诺制改革在浙江的实践，对其他地区如何激励民间投资也具有借鉴意义。

在全面推进“最多跑一次”改革的进程中，“少跑”是“最多跑一次”的1.0版，通过承诺制改革实现“少批”，则是“最多跑一次”的升级版，“跑出加速度”，是制度竞争之核心所在。