安徽16市债务“健康状况”诊断

郑洁

债务率超过100%的地级市有11个，其中债务率最高的为池州市271.75%；其余5个地级市未超过100%，债务率最低的为滁州市50.17%。

新《预算法》赋予了地方政府适度举债融资权限，但地方政府自主发债是把“双刃剑”，如果一些问题不能得到有效的制度安排，会形成新的风险集聚点。2017年全国财政工作会议提出：“支持打好防范化解重大风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止违法违规融资担保行为。”通过对省内各市政府债务率测算和分析，可以大致了解各地的债务“健康状况”。

各市政府债务率测算

基于数据的可取得性，文中债务率=（债务余额÷财政收入）×100%，分母选取了2017年地级市政府全市的年度财政收入，分子为截至2017年底各地级市政府债务余额，采用财政部确定的风险警戒值100%进行分析判断。

其中，阜阳市、马鞍山市、安庆市、宿州市、合肥市、滁州市的债务余额由2016年的债务余额和2017年新增债务加总而来。

统计发现，债务率超过100%的地级市有池州市、宿州市、亳州市、淮南市、宣城市、阜阳市、马鞍山市、安庆市、淮北市、黄山市、芜湖市11个地级市，在安徽省范围内，这些地区相对存在债务风险的可能性较大。其中债务率最高的为池州市271.75%；其余5个地级市未超过100%，债务率最低的为滁州市50.17%。

这和供给侧改革、结构性调整、财政收入增速放缓、养老保险基金缺口加大等经济新常态下的大环境密切相关，体现了安徽省去产能、治污染、新旧动能转换的阶段性发展战略，也是各地市发展不平衡、不充分这一现实状况的反映，而且各地均已进入偿债高峰期。

事实上，从全国来看，几乎所有地方政府在发行地方政府债券的进程中，都存在一定的问题和风险。

自2015年辽宁债部分流标事件后，市场对地方财政状况的关注度增加，机构投资者对风险的辨别意识增强，对地方政府债券的认购趋于理性。地方政府的信用度和财力水平远远低于中央政府，若债券发行利率与国债利率没有竞争优势，那么投资者就会“用脚投票”，很可能造成地方政府债券认购不足，地方政府也就无法筹集到足够资金来实现区域经济发展。

越是经济欠发达地区，发行债券的限制条件就越多，在发行水平、信用评级、债券管理、偿还能力等方面都有明显差距，这很容易导致“马太效应”， 进一步拉大区域发展差距。随着地方政府发债权限的放开，地方政府遵从市场原则筹集发展资金，可能会绑架财政货币政策，对私人投资和消费产生“挤出效应”，严重影响后续投资增速，进而阻碍经济结构调整，影响宏观经济的健康可持续发展。

另一方面，当前这种低利率、低成本的发行趋势，是否反映了市场真实的需求规律？2017年以来，在从严监管及持续去杠杆的金融大环境下，资金面始终维持偏紧局面，因此导致地方政府债券融资成本一路抬升，今年的地方政府债券发行成本为2015年以来的最高点。低利率、低成本的地方政府债券很显然不具有持续性，应该主动让利于市场主体，适度提升各年限债券利率水平以换取市场对地方政府债券的支持，即适度上浮利率防范市场风险。

以亳州、淮南为例具体分析

基于数据的可取得性，笔者选取亳州市和淮南市为例，对地方政府债务情况进行具体分析。

亳州市2017年财政收入为171亿元，2017年底债务余额为336.17亿元，债务率达到196.59%，远高于警戒线，在安徽各市债务率排名中排在第三位。从近年增长趋势来看，2016年亳州市财政收入增长13.22%，同期债务余额增长128.38%；2017年亳州市财政收入增长16.09%，同期债务余额增长11.08%。

从新增债券结构来看，亳州市本级的新增债券比重大，债务余额也占全市债务余额的近三分之一；债务的主体结构中，绝大部分是政府负有偿还责任或间接偿还责任，融资结构主要分为发行地方政府债券和置换债券；由于债务的期限结构不清晰，还债期限资金未充分考虑财政资金安排，导致债务率高于警戒线。

从投向来看，亳州市政府债券符合安徽省债券管理方法，大部分用于公益项目，其中市政类项目9个，教育类项目9个，医疗类项目1个，其他社会服务6个。

从债务偿还情况看，政府偿债资金来源主要为一般公共预算收入、政府性基金收入及上级补助收入。2017年亳州市本级偿还到期政府债务22110万元，2018年本级一般公共预算安排债务还本资金544万元，付息资金9596万元；政府基金预算安排债务付息资金14034萬元。

亳州市历年财政支出远大于财政收入，财政收支平衡较差，用于还债资金较少，加上政府债券期限结构未考虑偿债高峰期，导致亳州市债务率居高不下。应对亳州市还债资金多考虑预算，安排专门资金减少发债及支出，降低债务率。

淮南市在安徽各市债务率排名中排在第四。2017年财政收入为162.3亿元，2017年底债务余额为239.5亿元，债务率达到147.57%，高于财政部确定的风险警戒值100%，负债率为21.77%，高于其警戒值10%，因此，可以说2017年淮南市的债务率和负债率都很高，并且都超过其警戒值40%以上，淮南市政府债务压力相对较大。

从近年增长趋势来看，2016年淮南市财政收入增长15.19%，同期债务余额增长60.59%；2017年淮南市财政收入增长7.55%，同期债务余额增长7.70%。

从新增债券结构来看，淮南市本级新增债券比重大，达到省转贷淮南市债券的71.22%；债务的主体结构中，大部分是政府负有偿还责任或间接偿还责任；债券的性质结构中，政府新增专项债券占比大，达到新增债券的74.87%；从债券期限结构分析来看，五年期和七年期债券各占新增债券的一半左右。由于债务余额的增速始终高于财政收入增速，债券偿还能力稍弱，导致债务率高于警戒线。

从投向来看，淮南市政府债券符合安徽省债券管理办法，全部用于公益性资本支出项目，其中市政类项目16个，教育类项目3个，医疗类项目3个，其他社会服务10个。

从债务偿还情况看，由于淮南市财政缺口及债务余额增长率都大于财政收入增长率，还债资金较少。再加上政府债券期限结构未考虑偿债时期，导致债务偿还集中同一时期，偿债压力大。应牢固树立依法理财理念，按照“谁举债谁偿还”的原则，统筹安排综合财力，提前制定还款计划，认真筹集落实还款资金来源，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任。

（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）