基层巡察，要解决好这些问题

相对于中央和省级巡视，县级党委对乡镇党委以及下延到对村级党组织的基层巡察，具有地域广、巡察对象多、人情关系紧密和问题复杂多样等特点，也存在一些形式主义的风险。

“熟人社会”，同体巡察，发现问题难

基层巡察是一项高度严肃的政治性任务，一般是由县级巡察办牵头，抽调县级纪委监委、组织部、县政法委、县财政局、县民政局等部门干部组成，分成几个组，分别赴各个乡镇及下延到村委，进行一定时间的巡察。但大部分县级巡察是“本县县委巡察本县的乡镇”，在县域的“熟人社会”环境中，这就给巡察的组织逻辑运行带来很多问题。

被巡察乡镇能够提前得知巡察信息。巡察组长是谁，主要成员有谁，巡察什么，巡察“风险点”在哪里，什么时间来，巡察多长时间，如何“应对”巡察等，被巡察的乡镇“了如指掌”，应对巡察的“方案”也就可能“完备周详”。巡察组难以发现深层次问题，巡察可能“被形式化”。

巡察可能难过“人情关”。由于巡察者与被巡察者相互认识熟悉，甚至是曾经的同事、同学，这在“熟人社会”的县域局长、乡镇书记之间是普遍现象。有些巡察者表面上的“严格巡察”与被巡察者的“充分应对”形成“互动默契”，“认认真真严格走完程序”，少带来“各种麻烦”。

乡镇干部与村委干部可能“共谋”。县级党委对乡镇党委的巡察，通常“下延”一级到村级。但乡镇干部与村委干部有行为上的“共谋逻辑”，这是因为村委干部是乡镇干部的“腿”，行政化趋势已普遍“下延”到村级自治组织。同时，村委干部拿着乡镇发给的工资，年终还要接受乡镇的考核，不得不听乡镇干部的指挥。此外，在基层腐败的很多案例中，只有村委干部与乡镇干部“上下其手”“共同谋利”才能“得手”，腐败案件一旦被查出，对双方都会“不利”。乡镇干部与村委干部之间的“攻守同盟”，在缺乏基层民众参与巡察的情况下，可能“迫使”巡察逻辑走向“形式化”和“表面化”。

目标多，时间短，巡察指向可能不够明确

基层巡察涉及基层党组织建设的方方面面，从各地实践来看，巡察工作也规定了多样的“巡察主题和内容”。如要加强基层党组织的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。要紧盯基层党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题。要紧抓基层群众关心关注的问题，与群众利益密切相关的行政审批权、行政执法权、干部人事权和资金资源分配权等问题，与重点问题相关的重点人、重点事等问题。

但在巡察的实际进行和执行中，巡察任务的全面和繁杂，可能给基层巡察带来目标的不清楚和不准确。

“上下一样粗”。中央和省级巡视要求什么，一些基层巡察也同样要求什么，可能缺少基层工作的针对性。基层行政性和事务性工作的特点，被“淹没”在各种难以量化的所谓“政治性要求”之中，难以有效深入地针对基层腐败，开展扎实持久的财经纪律巡察。

巡察被“材料化”。正因为巡察内容繁杂多样，被巡察的乡镇基层，就要准备各种各样的“材料和表格”，如党委的开会次数、参加人数、内容纪要、干部的下乡次数、乡镇的财政收支、重要工程进展、精准扶贫的情况、建档立卡的户数、上访的记录和次数、重大事故的次数等。个别巡察内容变成“查看材料和翻阅账面”，极少数主要在乡镇办公室巡察。

巡察“被阻隔”，难以深入村级组织，巡察组多数被“困在”乡镇一级。而巡察组要约谈的村委干部，也是乡镇党委提前安排的干部，难以对村组织的工作和账目仔细深入巡察。在没有村民有效参与的情况下，基层巡察难以解决村级组织的各种问题和矛盾，更难以制定制度化的有效机制来遏制基层腐败。有村民反映，巡察过后，绝大多数村民根本就不知道曾有“对本乡镇和本村的巡察”。

巡察方法存在“被形式化”现象

从各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多样：听取汇报、述职述廉、列席会议开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理举报、实地调研、暗访暗查……同样可能弱化基层工作的针对性和地域性，加之乡镇基层的“人情障碍”，巡察组的几个人要在较短的时间内，仔细全面巡察乡镇工作和乡镇所属的十几个行政村，其巡察方法可能同样“被形式化”。

巡察组可能被“一路跟踪”，在什么时间，到什么乡镇，到什么村组，都会被手拿手机拍照和发信息的乡镇人员“跟踪”，甚至巡察组的车牌号码、人员名字都会及时地发到被巡察的乡镇和村委，所谓的“暗访”“约谈”等都可能被“充分的准备”予以“无形化解”。

由于时间紧、任务急，巡察内容繁杂多样，巡察“被迫”停留在乡镇的办公室里“听汇报、看材料”，而所有的汇报和材料，都是提前早已“准备好的”，想从材料上发现问题的几率被极大减少。

即使从材料中发现了问题，或提前从纪检机关掌握了案件线索，要想从乡镇早已安排好的“访谈人员和村组干部”中，进一步了解问题的深层实质和利益关联，也会被乡村干部的“共谋行为”有效化解。

以“巡察”为统揽，整合各式考查评比

目前，各县级党委都把巡察结果和巡察整改情况，作为对乡镇干部工作考核、晋升选拔、奖励处罚等的重要依据，并认真严肃处理巡察出的问题。此外，还要注意以下问题。

县级党委和纪检机关要落实党风廉政建设“两个责任”，严肃处理查出的问题。对乡镇党组织巡察出来的问题，要分清楚是“集体负责的组织问题”，还是“个人工作中的失职和贪腐问题”；也要分清楚是“开拓创新中的失误和负面影响问题”，还是“主观有意地谋取私利的问题”等。

要在加强惩治腐败的同时，保护乡镇干部的“创新积极性”。基层巡察要在加强基层党组织建设的同时，创造鼓励改革、包容失误的宽松氛围，减少基层干部“不作为”的心理刺激。

要破除乡镇干部与村委干部的“合谋行为”，下延基层巡察的监督功能，利用巡察结果的“反馈机制”，加强对村组干部的廉政监督，遏制基层民众深恶痛绝的“群蝇腐败”。

基层巡察应与众多基层检查统筹安排。基层巡察是基层党组织建設的制度之举，理应常态化持续进行。要以“基层巡察”为核心，减少、整合协同各式各路的考查评比，减轻基层负担，这是优化基层政治生态的制度举措，也是加强基层党组织建设的基础工程。（作者为中国社科院政治学所研究员）

随着县级向乡镇等派出巡察组的广泛推行，在解决群众身边腐败、治理微腐败等方面取得了丰硕成绩。但同时，个别巡察也存在一些形式主义的风险。对此，长期关注基层治理的专家周少来在《人民论坛》进行了分析。