《航道法》施行三年来对黑龙江水运经济影响力分析

吕春江

摘 要：《航道法》的实施促进了黑龙江航道科学、安全发展，但《航道法》实施三年来，相关配套法规细则没有出台，本文从正反两方面进行了分析，提出了几点破解难题的意见。

关键词：《航道法》；水运经济；黑龙江航道管理

中图分类号：U687 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）4-0021-03

《中华人民共和国航道法》自2015年3月1日正式实施至今已三年时间，作为保护航道资源的根本大法，它的出台，是水运行业发展史上的一座里程碑。新法的运行，使得黑龙江水系4332公里航道的规划、建设、养护、管理和保护进入有法可依的新时代，也使水系航道及其基础设施遭受破坏的局面得到一定程度上的遏制，为黑龙江水运经济的快速发展提供了法律支撑，基本顺应了地方经济发展的需要，为沿江经济带的发展提供了水路运输保证。但《航道法》实施三年来，相关配套法规细则没有出台，航道管理部门在执法过程中，还经常存在一些挚肘，还亟待破解，本文力图从正反两方面分析《航道法》出台三年来，对黑龙江水运经济的影响并提出对策思考，仅供参考。

1 《航道法》对黑龙江水运经济发展的保障作用

航道是重要的公益性基础设施，作为水路运输的基础，承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。相对于长江、珠江水系而言，黑龙江水系航道规划科学化水平不高，航道建设等级较低，建设项目储备少，没有长河段整治项目，航道依附于自然状况严重，加之临、跨、拦航道建筑和非法采砂等活动对航道资源的破坏，严重影响了水运船舶通行的航道尺度，造成碍航、断航等突出问题。《航道法》的施行，弥补了航道基本法律缺失的不足，成为保护航道资源的的“基本法”，促进了航道科学、安全发展，有利于综合利用好水资源，充分发挥航道在综合运输体系的基础作用，促进了黑龙江水运事业的发展。

2 《航道法》施行效力对水运经济发展的助推体现

航道作为水运基础设施，在水运经济发展过程中起着先导和决定性的作用，航道等级的高低、航道尺度维护的好坏，决定着水运经济发展的规模和能力，所以，航道环境的优劣严重影响着水运经济发展的规模和水平，这种关联性，在新常态经济中，要使水运经济发展上规模上水平，就必须要为水运发展提供安全便捷生态畅通的航道条件，必须要为运输船舶提供优良的全天候的助航设施，符合部标的航道尺度以及良好的基础设施，促进水路运输能力的提升和水运经济能力的发展。三年来，通过《航道法》的有效实施，在法的层面对临跨河违建、桥梁净空不足、建筑废弃物清淤、过江管线回填、乱采乱挖破坏航道等不良现象进行了有效遏制，保护了航道资源，维护了水运经济发展的正常秩序，为黑龙江水运经济在省域经济发展的大环境下得到长足进展提供了优先与便利，取得了目标成果。其表现在：

（一）对俄贸易进一步发展。随着对俄经贸科技合作战略的不断升级，中俄水运外贸运输量大幅度增长。俄罗斯远东和西伯利亚地区极为丰富的自然资源和广阔市场，已成为满足我国经济发展对能源、木材、矿产等资源需求的重要来源地，这些大宗资源的运输往往多选择运价低、运量大、低碳环保的水路运输来满足需求。目前，中俄界河外贸运输进口主要是俄罗斯木材、钢铁，出口主要是粮食、机电产品、日用品和食品等。随着对俄经贸科技合作战略升级，两国贸易不断扩大，木材、矿石、煤炭、 石油、粮食等大宗货物将不断增加对水运的需求。这些都是基于近几年来航道通航条件的优良和保护的日益完善。

（二）口岸开放进一步加强。黑龙江省拥有15个水运开放港口，是中俄贸易的重要窗口和通道。在《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中，已明确要求改造对俄边境口岸设施，依托黑河等边境口岸，扩大与俄罗斯等国的经贸合作；交通运输部将黑龙江省航道、港口等发展目标纳入《振兴东北老工业基地公路水路交通发展规划纲要》中，进一步明确了黑龙江水运发展的方向、重点；黑龙江省第十三个五年规划纲要明确提出要加强干流航道、开放港口码头和支持系统建设，实现松花江局部渠化，松花江主通道全线达到三级航道标准，3000吨江海轮可由黑龙江下游直航同江。界河要加强对外开放港口建设，重点建设同江、黑河、富锦、抚远等港口，改善港口集疏条件，提高货物通过 能力。加强江海联运基础设施建设，建成哈尔滨水上救助基地工程，建设航运支持系统（海事基础设施工程）、通讯导航网络工程。

（三）水资源综合利用进一步加强。根据松花江干流航道发展规划，利用15年左右的时间，建设大顶子山、依兰、悦来、洪太、涝洲、民主、康家围子七个航电枢纽工程，结合长河段航道整治，逐步实现松花江局部渠化，建设一条自西向东的塞北黄金水道。以大顶山航电枢纽为代表的水资源综合利用工程，逐步改善了松花江水运条件，减少了枯水对水运的影响。内河通航能力提高以及陆运限载及成本因素，内河大宗商品运输改走水路呈上升趋势，这是近年来未曾有过的现象。同时，由于航道条件的改善，使得流域内的湿地经济建设呈蓬勃发展态势，构成了黑龙江水运经济发展的又一亮点。

（四）哈大齐工业走廊建设进一步加强。哈大齐工业走廊是黑龙 省集中资源优势，打造带动全省经济加快发展的重要增长板块。哈大齐工业走廊基本是沿松花江、嫩江布局，哈爾滨港、沙河子港、肇源港、齐齐哈尔港是黑龙江水路运输的重要港口，沿江的哈尔滨三电厂、富拉尔基二电厂、新建设的工业园区随航道条件的改善，不断增加水运煤炭需求量，大规模的工业建设、城镇化以及新农村建设，对能源和矿建材料需求也会相应增加，使水运规模随之大幅度增长。随着肇源新港口和吉林松源港的建成投产，哈大齐工业走廊建设形成了松花江沙河子—肇源、吉林松源、嫩江、齐齐哈尔能源、建材水路运输专线。

（五）促进黑龙江省工业结构优化升级和装备制造业的振兴和发展。作为黑龙江省“十二五”发展规划的八大工程，其优势产业的重装产品运输要完全依赖于水路运输，对水运提出了新的需求。黑龙江省利用重型装备制造的产业基础，依托大型骨干企业和集团，重点发展电站成套设备、重型机械装备、重型数控机床等优势装备，在国际上具备较强的竞争力。这些设备重件多、大件多，公路、铁路运输困难，成本高。2008年9月，黑龙江省江海联运大件运输新航线开通后，尤其是“十三五”以来，随着航道条件的进一步改善，超大件运输频次加密，不仅有效解决了黑龙江省装备制造业长期以来存在的超大物件运输“瓶颈”难题，而且运输费用、运输时间也比公路节省近三分之一，极大促进黑龙江水系水运业的发展，也为黑龙江水运发展提供了新的需求和机遇，又为水运发展开辟了新的货源。

3 《航道法》施行与黑龙江水运经济发展的问题表现

发展水运是建设节约型交通和适应国家可持续发展的需要，而航道是水运的基础，是交通基础设施的重要组成部分。进行积极的航道保护与结构调整以适应水运发展需要，三年来也取得了重大成果，同时也给黑龙江水系航道人提出了严峻的考验，《航道法》实施后，航道部门在实际操作中还存在这样或那样的问题，主要表现在：

与法本身而言：笔者在《航道法》宣贯阶段曾参加了交通运输部举办的《航道法》学习培训班，向专家学者也曾就《航道法》内容的宽泛性与原则性问题进行过请教，答复也不清晰明了，在此不一而述。一是配套法规没有及时出台，执法人员难以操作；二是执法量裁处理尺度弹性空间大、标准不统一（详见第三十九条）；三是概念不明确，对航道和航道保护范围没有一个明确的界定与定义，执法人员无法掌握执法尺度，失去了法理基础（详见第三十五条）；四是对船舶超吃水对航道的破坏没有明确规定，只能是套用条款，这对全国无论是主航道还是支流航道有着极为重要价值作用的航道保护条款，在《航道法》自1996年开始酝酿直到出台的20年时间里，没有列入专项条款，不能不是一个遗憾。

与施行主体而言：作为水路运输先行的航道，多年来一直默默承受法律缺位之殇，二十余年的立法之战，漫长的让人几近承受不了时间的长度，总算在2015年3月1日施行，可谓是欢欣鼓舞，各级航务与航道部门通过诸多种方式进行宣传，可谓大张旗鼓，但还是暴露了问题所在：一是宣贯方式没有与黑龙江航道现状结合起来，还流于表面、习惯于形式，只是在点上做点文章，没有形成线，更谈不到面，法的震慑力何在，从2017年度界江上两起违法案例便说明一切。其中之一违法主体还是地方的水务局，当执法人员在查处过程中陈述执法依据时，其法人和当事人都一脸茫然。二是航道行政执法的两层皮。《航道法》出台后，许多人误认为打击非法采砂是航道部门的事，但实际上只是增加了航道部门对损害航道条件的采砂行为进行处罚的管理权。黑龙江水系航道行政执法权力部门是黑龙江省航务管理局，黑龙江省航道局作为外业执法部门，三级执法组织管辖保护着水系内的航道设施及其环境。而黑龙江省航道局是不具备航道行政执法职能的，没有拘罚打押的权限，也就实施不了具体的执法行为，而具备职能权限的主管部门因其能力所限不能执法，两张皮推诿扯皮为时已早，背离了《航道法》的条款。三是《航道法》中最为细化的条款是采砂约束，对非法采砂有明确定义，而在黑龙江水系，受超大利益驱使，地方政府人员、主管部门、执法人员，利用错综复杂的关系网络，置法于不顾，超规定审批，超范围审批，甚至是假借航道清淤、支援地方政府经济建设的名义在主航道采砂作业，严重破坏了航道保护成果及其基础设施。《航道法》中明确规定：在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂的，且同时具备在航道和航道保护范围内采砂、损害航道通航条件的，才能实施处罚。《航道法》出台后，航道保护范围尚没有划定；非法采砂损害航道通航条件鉴定也十分困难，造成多大损害难以估计，导致《航道法》相关规定在实践中操作困难。

与守法群体而言：一是临跨河水工设施诸如中小型码头、浮桥、养殖浮箱末批先建，破坏航道条件，处罚艰难。根据《航道法》第二十八规定：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。有些单位码头等进行水工改扩建项目，认为在原来基础上建设，既没有占用岸线，又没有影响到航道，就不需要做航道影响评价，只要取得海事部门和地方发改委批件就可以了。从近三年来在嫩江、松花江、黑龙江、乌苏里江及其松花江大顶子山库区湿地建设的水工建筑物可见一斑，几乎没有审批的。二是渔民设置渔网占据航道影响畅通安全，难以劝离。珍稀鱼类保护区占据航道，地方政府依其地方保护法为由，拒不退出，这更多集中在界江黑龙江、乌苏里江和界湖兴凯湖上，诸如珍稀鲟鳇鱼保护区、大白鱼繁殖保护区等等。与其交涉 便以种种理由威胁，要补偿。

4破解难题浅见

（一）尽快出台与《航道法》相配套的《航道法实施条例》或者有关规章。在2016年黑龙江省人大法制委员会来黑龙江省航务管理局调研时，我们就曾有关事项向调研组阐明我们的观点并极力呼吁不要废止2005年修订的《黑龙江省航道保护条例》，经过不懈努力，保留了下来，也就作为与《航道法》并用的航道法规制度，弥补了《航道法》实操过程中的不足，具有可操作性，但从法理角度而言，还必须要有细化了的条款细则出台，使执法者有理有据有抓手，从法的层面统领大局。

（二）主管部门要真正有所为，讲规范、抓落实。首先还是要继續加大《航道法》宣贯力度，彻底解决力度不大、覆盖不广、方式不新、影响不深的问题，要通过网络平台、新闻媒体，将宣传的触角波及沿江流域的市县村屯，达到人人皆知、人人熟知、共同遵守的目的。其次要对主管部门的各级领导及其执法人员加大遵纪守法教育、主旋律教育，切实做到执法不犯法，自觉维护法律的尊严，创建航道行政执法良好的政治生态环境。第三要向黑龙江省政府申请，能以省编办红头文件的形式，正式确认黑龙江省航道局航道行政执法队伍存在的合理合规性，捋顺职能关系，为有效开展航道行政执法消除梗阻。

（三）实行临跨河水工建筑物报备审批制度。利用遍及水系辖区的基层航道管理站所，全面踏查，掌握第一手资料，对建筑物建设在预可研阶段，航道部门要按照《航道法》的规定，对建筑物对航道影响作出评价，就要对航道管理与保护的建设事项进行全程跟进，并在验收环节实行一票否决。对打着各种假冒的幌子实施采砂的企业或个人，航道执法部门坚决不允许其施工，一旦发现给予处罚。对在地方经济发展过程中，利用地方保护主义的种种经济行为，要一丝不苟地按照《航道法》的条款要求，严格保护航道，保护好黑龙江水运经济发展懒以生存的基础设施及发展环境。