地下管线信息综合管理的探索与实践——以浦东新区为例

严 竣

(浦东新区测绘管理办公室，上海 200135)

城市地下管线是支撑城市运行、经济发展和能源传输的重要基础设施之一，是城市的生命线。我国正处于城市化发展的战略推进期，城市各类资源消耗迅速增长，导致管线负载压力急剧增加，管线安全问题形势严峻[1]。传统管理模式存在监控乏力、响应迟钝、信息孤岛等弊端，不能有效地化解地下管线运行中出现的各类问题。

为贯彻落实国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)文件精神，解决长期困扰城市管线运行的安全问题，近年来，国内在地下管线管理方面开展了大量探索。赵泽生[2]等总结了地下管线管理问题；何江龙[3]等重点从管线普查组织、流程方面提出新形势下管线信息化建设。国内多个城市陆续建立地下管线综合管理信息系统[4]，并更加注重管线业务整合[5-6],如黎海波[7]提出管线全生命周期管理包括管线工程计划、管线设计、管线报建、管线敷设/竣工、管线使用、管线维护、管线报废/替换7大环节。总之，建立全生命周期统筹、多部门协同的综合管理模式是地下管线发展的必然要求。浦东新区以地下管线信息管理为抓手，推动地下管线管理创新，提出地下管线信息综合管理机制，建立地下管线全过程精细化信息综合管理模式。

1 浦东新区地下管线信息综合管理基本情况

1.1 明确地下管线综合信息管理机构

明确管理机构及机构职责，扎实推进浦东地区城市地下管线信息建设进程，浦东新区地下管线管理工作主要涉及区规土局、发改委、财政局、环保市容局、建交委和公安分局等部门。其中区规土局主要负责地下管线的规划编制、改扩建审批、测绘管理和数据库建设等；区发改委主要负责地下管线的项目计划审批、资金监管和油气管线的管理；区环保市容局负责地下管线计划安排、掘路审批和道路施工监管，建立隐患排查治理工作体系等；区建交委负责市政工程技术方案研究、初步设计审批及项目建设推进工作，建设项目工程质量和施工安全监理管理制度；市公安局浦东分局负责道路施工安全管理和交通监控、信号灯管线管理工作。目前管理工作分工明确，职责分明，但各管理部门业务存在模式不同、信息标准不一、信息资源条块分割等问题。2005年浦东新区颁发《关于进一步加强新区范围内地下管线跟踪测量工作的通知》，通知明确规定浦东新区测绘管理办公室为地下管线信息综合管理机构，从而理顺了新区城市地下管线信息的管理体制。

1.2 创新地下管线信息综合管理机制

地下管线管理政府部门、单位众多，信息综合管理需要多方密切配合。浦东新区立足区情实际，整体规划、顶层设计与实践探索相结合，以解决难点、源头问题为突破口，推动地下管线信息管理机制创新。创新管理机制第一以新区地下管线管理工作领导小组办公室为平台，建立以新区副区长为主导的各管理部门、管线权属单位领导级别的管理决策机制，建立联席会议制度，明确联席会议成员的职责分工。第二，建立跨部门、跨行业的管理网络，将地下管线相关部门及单位融合为一个有机的联合体。第三，以常态化管理的浦东新区地下管线管理工作联席会议为基础，建立政府主导、部门联动、企业参与的地下管线信息综合管理机制。第四，建立成员单位年度例会、办公室半年度例会和联络员季度例会的会议制度，多层次的沟通渠道使地下管线管理中的各类问题能够快速处置。通过上述创新措施，可提升浦东新区地下管线信息综合管理的执行力，从而推进浦东新区管线全生命周期式的信息管理模式建设。

1.3 初步建立浦东新区信息管理模式

浦东新区建立地下管线信息一门式集中管理模式。一门式管理是对涉及地下管线的政府管理部门、管线权属单位、竣工测量单位、管线施工单位等生成的地下管线基础数据，包括管理信息、工程信息、成果数据等通过信息系统平台等途径进行数字化采集、组织、处理、储存、利用，在信息系统支撑下进行共享、发布、更新的地下管线全生命周期的全系列活动。在管理组织结构上可以描述为采用1+1+X模式，对涉及众多的地下管线管理、权属、建设等单位进行协同管理。第一个“1”即“浦东新区地下管线管理工作联席会议”作为常态化管理的平台，统筹新区地下管线管理工作的重要协调机构[8]；第二个“1”为浦东新区地下管线信息综合管理的牵头部门区测绘管理办公室，贯彻落实联席会议的决策，协同有关管理部门开展信息共享、地下管线普查、跟踪测量等日常信息管理工作；“X”为政府有关管理部门、管线权属单位、建设及测绘等单位的各类信息生成部门。

2 浦东地下管线信息综合管理实践经验

2.1 构建管线全生命周期信息沟通与采集机制

地下管线信息综合管理需要管线全生命周期各个环节信息的支撑作为长效管理的基础。根据浦东新区地下管线管理的职能分布，自2005年开始实施地下管线工程跟测信息的采集工作，在不断探索和实践中，不断优化机制、完善制度、更新流程，形成了目前基本稳定的浦东新区新建及改扩建地下管线全生命周期信息采集模式，如图1所示。

图1 地下管线信息沟通与采集流程

全生命周期的信息采集实质是地下管线精细化、全过程管理，针对地下管线敷设隐蔽、权属多样、分布广泛等特点，制定明确的管理标准，细化管理环节，精确定位地下管线工程的关键环节，做到工程全覆盖、过程全监控[9]，以改变传统地下管线管理粗放、信息孤岛、标准多元和职责不明等问题。浦东新区设计了从地下管线跟测合同查验、规划审批、市政掘路、施工备案、质量检测、跟踪测量到成果汇交的业务管理链，通过上下环节的信息耦合，形成全生命周期的地下管线信息采集机制，并对地下管线信息进行集中管理。

(1) 建立规划协同管理体系。浦东新区测绘管理部门在新区行政服务中心设立窗口，备案地下管线工程信息，规划审批部门将测绘管理部门生成的备案信息编号材料列入规划申请接件的必备资料系列，规划审批完成后反馈审批结果。规划核查部门将跟踪测量成果作为竣工验收主要依据。

(2) 建立管线与道路挖掘协调工作体系。一是道路开挖审批部门在审批完成后将存储在本部门系统数据库中的地下管线道路开挖审批信息在政务网平台上以信息系统接口的方式动态向测绘管理部门传输；二是公安管理部门将道路开挖备案信息向新区测绘管理部门开放。政府有关地下管线管理部门的信息共享，以及地下管线信息综合管理平台与掘路审批平台、道路备案系统的有效对接，实现了管线管理信息跨部门的共享应用，为实施地下管线跟踪测量提供了有力的信息支撑。

(3) 建立新建改扩建道路与管线全过程协调沟通机制。区建交委向主要管线单位提供近5年新建道路计划信息，建立管线资料获取与重要管线单位沟通机制，提前掌握管线建设需求；区建交委统筹道路规划和管线专业规划并出具初步方案，并经联席会议讨论确定管线综合规划方案后备案；工程建设阶段，区建交委与管线建设单位沟通明确回填次序及要求。道路和管线建设信息的共享有利于道路建设中避免马路拉链现象，以及管线单位工程审批与掘路审批之间的时间差现象，降低工程成本。

逐渐形成以管理部门工作人员、管线权属单位技术人员组成的工作沟通、联络、具体实施的管理网络工作机制。面向管线管理工作第一线，保障了地下管线信息综合管理的顺利实施，有效地完成普查现况调绘、普查中间成果复核、管线工程信息报送、竣工测量成果汇交等任务。

2.2 健全地下管线跟测与成果汇交体系

(1) 建立地下管线跟踪测量制度。跟测方面采用统一跟踪测量和自主跟踪测量两种方式[10]。一是统一跟踪测量，由区测绘管理部门委托具有地下管线测绘资质的测绘单位，采用新区统一的测绘标准，全天候响应管线测量要求，管线施工单位与统一跟踪测量单位协调部署在地下管线施工过程中覆土前实施跟踪测量，经费由新区财政支出；二是自主跟踪测量经费由管线权属单位自行负责，跟测成果需要汇交到新区测绘管理办公室，跟踪测量的数据标准必须满足浦东新区规定的要求。

(2) 建立地下管线测绘质量检测监管联动机制。跟踪测量的数据质量将直接影响到数据库的质量，以及应用于未来工程施工是否存在安全隐患。为确保地下管线跟踪测量的测绘质量，浦东新区与市测绘产品质量监督检验站建立了地下管线测绘质量检测监管联动机制[11]。新区督促测绘单位向市测绘产品质量监督检验站报检跟踪测量成果，市质检站对跟测成果进行综合评判，对不合格的跟测项目，要求测绘单位进行重测，以确保地下管线跟踪测量的数据符合质量标准。

(3) 建立成果汇交制度。对质量检验合格的地下管线跟踪测量成果，浦东新区建立了地下管线跟踪测量成果无偿汇交制度。管线权属单位是跟踪测量成果汇交的责任人，指定专门的技术人员为成果汇交经办人，定期向新区测绘管理部门汇交成果。按照规定在完成地下管线工程的3个月内，经过市测绘产品质量监督检验站质量鉴定通过后，将跟踪测量成果汇交到新区测绘管理办公室，新区测绘管理办公室出具统一的跟测成果汇交凭证。汇交的跟踪测量成果经过处理以后用于更新数据库。

(4) 提出数据库更新处理方法。新区测绘管理办公室对汇交的地下管线跟踪测量成果委托专业公司进行整合、处理，更新地下管线数据库。地下管线数据库更新通过地下管线数据监理系统、地下管线入库系统实现。地下管线数据监理系统负责数据质量的检测，防止问题数据入库。地下管线入库系统对数据进行逻辑、完整、符合性检查及拓扑重建，生成临时的现状数据并入库，对被更新的管线数据处理到历史数据库中。

2.3 建立常态化的保障措施

目前浦东新区开展地下管线普查工作取得了一些成果，但这些成果只是某一时点上的管线状况，管线的安全与建设随着时间的变化发生着改变，因此建立常态化的保障机制是维护数据库生命力的有效措施。

(1) 组织保障。浦东新区地下管线管理工作联席会议作为协同管理平台解决各类热点、难点问题。浦东新区测绘管理办公室是专业负责地下管线动态更新的管理部门，具体负责建立政府部门间的管理联动、建立政府与地下管线权属单位间的业务协同。

(2) 制度保障。根据新区实际建立了地下管线跟踪测量合同与资质查验制度、工程信息网上登记制度、跟踪测量成果质量检测制度、成果汇交制度、信息入库更新制度、财政预算制度等，这些全过程的管理制度保障了地下管线动态更新常态化和长效管理。

(3) 经费保障。地下管线信息动态更新涉及跟踪测量、系统数据维护入库、基础地理信息的更新，需要一定的资金保障。浦东新区建立了地下管线信息动态更新的经费财政保障机制。根据年度跟踪测量和系统数据的维护量，将维护经费列入财政年度预算，实行专款专用和年度审计、绩效评估制度，建立严格的预算管理和绩效考核制度，确保专款专用、绩效评价和监督检查。

(4) 技术保障。由于地下管线普查采用探测的方法采集相关的数据，与地下管线覆土前实施跟踪测量的技术路线有较大区别，执行标准也不一样，跟踪测量的数据无法直接入库。不同类型的专业管线单位对本行业自身设计开发的信息系统，与政府部门的综合地下管线数据管理系统也会出现标准不统一问题。为实现地下管线数据交互共享，浦东新区制订了《浦东新区地下管线测绘技术标准》，该标准涵盖了地下管线普查、跟踪测量和数据入库，是浦东地下管线普查、跟踪测量、数据建库的技术支撑。

2.4 开发地下管线基础信息平台

为加强地下管线数据的管理和共享应用，浦东新区开发建设了浦东新区地下管线基础信息平台。信息平台分为数据管理和共享发布两个部分，为浦东新区政府部门、管线单位用户提供多种数据及功能服务。

(1) 建立综合地下管线数据库，实现地下管线数据统一存储与管理。构建数据检测、监理入库、综合管理、二三维发布子系统，实现数据检测、入库及流转全过程控制，从而保证新区综合地下管线数据库的实时、完整及权威性。平台为管理部门提供了丰富的管线查询、统计、分析功能，以及与其业务相关的出图打印、数据输出功能，提高了工作效率。

(2) 构建应用系统，使政府部门用户能通过网络浏览浦东新区综合地下管线数据。一是实现二维管线数据和三维管线数据的同时浏览功能；二是提供了丰富的数据资源服务，包括矢量地图、影像地图、大比例尺地形图、城市三维模型、街镇道路、地名地址等；三是开发了查询、统计、标注、分析等基础功能；四是针对浦东新区的规划、审批部门实际需求，紧密结合业务需求开发规划、审批辅助功能。

(3) 构建综合管线共享发布系统，试点通过敷设专线的方式，实现政府综合地下管线数据库与管线权属单位共享，管线权属单位通过系统能够查看数据，进行申请、上传、下载等功能，系统同时也会及时推送数据库的更新消息，让权属单位用户能够获取实时、完整、权威的综合地下管线数据。目前已经完成电力专线的试点工作。

3 发展对策与建议

浦东新区地下管线信息综合管理经过多年的探索实践，取得了一定突破，管线信息化管理成为常态。信息化建设与创新成为解决管线综合管理瓶颈的关键手段，但也面临着诸多挑战。

3.1 统筹完善管理机制，着力解决系统性不足问题

管理机制系统性不足主要表现在：跟踪测量方面，小型建设工程和零星掘路工程的建设单位不需要办理建设工程规划许可证，使得跟踪测量工作尚有薄弱环节；在废弃管线管理方面，尚未建立完善的退出机制，影响管线数据的准确性，造成地下空间资源的浪费；在非开挖管线管理方面，由于非开挖施工速度快、隐蔽性强，导致监管困难。随着经济和社会环境的快速变迁,所有政府组织都面临着环境的复杂性、速变性及相互纠葛的棘手问题[12]，职权分工已明晰，综合管理的重点在于协调。协调机制应注意纵向和横向协调的结合，明确权力边界，注意程序制度的设计[13]。

3.2 健全法律法规，夯实信息综合管理基础

制定地下管线信息标准和规范，是实现地下管线信息动态管理的基础，需要依据国家、地方相关法律法规及行业技术规范，针对城市特点和规划管理部门的目标和需求，形成具有地方特色的数据标准和相关规范[14]。上海市尚未出台针对地下管线管理的综合性法规。现阶段执行的《上海市管线工程规划管理办法》发布于2001年，发布时间较早，已不能满足当前形势下地下管线管理的需求；且该办法侧重于对地下管线规划编制、规划审批、跟踪测量等工作的要求，管线建设、运行管理等工作缺乏相应的规范。浦东新区地下管线综合管理需要针对工作需求加快完善法规依据和支撑，积极推动新的管理办法与相关标准的实施。

3.3 推进地下管线普查工作，提升信息化支撑服务

浦东新区于2012年启动地下管线普查工作，至2017年底完成地下管线普查区域315 km2，占浦东全区面积的26%，普查工作不涉及小区内用户管线。同时，各单位对管线事故管理、隐患排查治理、运行维护、应急管理方面依然存在信息不全、不准、系统性不足的问题，急需扩大普查范围，注重数据成果入库及数据更新，保证普查成果应用的时效性，抓紧启动外环道路以外区域地下管线普查工作。完善跟踪测量工作制度，促进各建设单位与管线专业单位积极汇交成果，保证管线数据更新[15]。进一步推进政府综合地下管线数据库与各管线权属单位的共享专线建设，逐步建立综合地下管线数据库与行业地下管线数据库系统级的动态交换机制。建立责任机制，将数据汇交制度与企业信用挂钩，数据质量与管理部门绩效挂钩，确保地下管线数据的完整性、正确性和现势性。

4 结 语

地下管线信息综合管理涉及的工程类型复杂、行业众多，是一项长期而艰巨的任务，积累的经验有限，目前仍然处于探索阶段。地下管线信息综合管理需要进一步完善对各类地下管线工程的备案制度，完善综合管理机制；建立覆盖浦东城区道路开挖监测机制和信息动态报告机制；继续探索建立与各专业管线单位数据库之间系统级的动态交换机制，不断利用新的信息化成果促进城市运行综合管理工作的开展，提升城市治理和应急响应能力。

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