完善柜台债个税扣缴促直接融资

刘昕畅 刘美洁

中国金融市场和资产管理行业处在重新规范秩序时期，诸如银行保本理财、结构性存款、地方财政违规担保债券等原本被众多投资者“默认”提供无风险固定收益资产的供给，已经开始或很可能即将逐渐萎缩。另一方面，普通居民仍有按照市场化利率进行储蓄的需求，而且高净值个人和企业资产配置的意识也在逐渐增强，市场需要对接依法设立、条款标准化、信息披露透明的固息金融资产。此外，财政、政策性金融机构、高信用等级企业的债务融资需求仍然存在，支持国家经济建设也需要对接相对稳定的资金，但金融机构在面临严格的杠杆和资本监管的环境下提供的能力也受到一定的限制。

近期，柜台债券市场业务有加速创新趋势，这对由传统金融中介通过吸收负债、购买资产实现金融资源配置的格局是一个有益的补充。如国开行于2018年1月24日至26日通过南京银行柜台等渠道发售1年期和3年期金融债券，这是中国政策性金融债首次登陆城市商业银行柜台，并且提供了较高的票面利率。

在当前理财市场混乱的格局下，柜台业务既落实了国家普惠金融政策，也拓展了社会公众稳健投资新渠道，实现了商业银行与政策性银行优势资源的有效整合，为居民和企业资产配置提供了更为多元化的投资渠道。此外，从推动利率并轨角度看，当市场化利率定价的柜台债券与银行存款类产品逐渐在销售渠道上并列、供居民投资选择时，将推动金融市场和存贷款基准利率的逐步并轨。

稳定的税收环境是金融能够持续、安全地服务实体经济的重要前提。完善企业债柜台业务代扣代缴制度，既有助于提升中国的税务形象，扩大税收透明度，在日益开放的债券市场领域维护国家税收主权并提升中国在国际上的税收话语权，为中国参与G20国际税制改革奠定坚实基础;同时，也在日益国际化的进程中，为境内外投资者提供了较为稳定的政策预期，便于其遵从中国税收规定，增强中国债券市场的吸引力，推动债券市场国际化进程。

中国债券柜台业务发展情况

柜台业务通过柜台业务开办机构向个人和中小机构投资者提供债券产品和服务，是银行间债券市场向零售金融服务领域的延伸，包括储蓄国债（电子式）业务和柜台流通式债券业务。

柜台流通式债券业务自2002年起步发展，根据Wind所提供的分市场数据，截至2002年12月，中央结算公司的柜台流通债券托管金额为26.8亿元。2004年，柜台债托管量出现显著增长，截至2004年12月，托管金额为514.90亿元。此后几年，柜台流通式债券业务交易清淡，发展缓慢。2006年，储蓄国债（电子式）业务正式开展。截至2009年12月，柜台债（包括储蓄国债（电子式）及柜台流通式债券）托管金额达到1358.03亿元。随后稳步增长，截至2018年1月，托管柜台债金额达7301.48亿元（中央结算公司柜台债托管量趋势图如下所示）。

自开办以来，流通式柜台债券长期以记账式国债为主。2014年，人民银行发布公告，增加国家开发银行债券、政策性银行债券和中国铁路总公司等政府支持机构债券上柜台。2016年2月，人民银行通过公告发布《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》，继承并丰富了十多年柜台业务运作的政策框架，全面扩充开办机构类型、债券品种和交易品种、投资者群体等。根据《管理办法》规定，柜台业务债券品种包括经发行人认可的已发行国债、地方政府债券、国家开发银行债券、政策性银行债券和发行对象包括柜台业务投资者的新发行债券。

柜台市场作为银行间债券市场零售业务的主阵地，拥有2000万客户群以及15年服务经验，必须进一步巩固和发展，增强银行间债券市场零售板块竞争力。随着2016年新政策全面放开柜台债券品种，政策上明确了逐步放开高等级信用债上柜的趋势，可以预计企业债将成为个人投资者丰富资产配置渠道的新选择。企业债柜台业务发展，将有利于企业提高投资者群体多元化、降低融资难度，助力实体经济发展。据此，完善企业债柜台业务个人所得代扣代缴方式，将有利于规范银行间债市税收政策，为促进债券要素市场发展奠定坚实的制度基础。

中国企业债柜台业务发展存在的问题

首先，与面向柜台的国债、地方债、金融债等利率债相比，即使债项评级为AAA级的高等级信用债，其安全性与主权债或半主权债等利率债相比不占优势。第二，据可得数据，柜台企业债发行利率不高，与国债、地方债、政策性金融债柜台债等相比，收益无明显优势。第三，目前柜台市场流通的记账式国债、国开债、政策性金融债利息免除个人所得税，但除铁道债利息所得减半征税外，其余企业债券利息所得均适用税率20%。第四，现有企业债期限结构与投资者期限需求不匹配。出于保证流动性需要，柜台投资者更偏好短期限债券，但企业债券多为中长期限：以2017年新发企业债情況为例，5年期以下中短期债券发行期数占比不足5%。因此，柜台企业债与其他柜台业务相比，对投资者吸引力有待提升。

此外，由于企业债柜台业务处于发展初期，融资体量较小，且尚未见明显的政策扶持，对发行人的吸引力也有待提升。

具体到企业债柜台业务代扣代缴方面也同样存在问题。

中国对于境外投资者利息所得税的处理虽然初步借鉴了国际通行原则，但不是真正意义上的预提税。当前税制规定境外投资者利息所得税实行源泉扣缴制度，由负有支付相关款项义务的单位或个人（即发行人）为扣缴义务人。中证登对于境外投资者在交易所市场取得的债券利息实行的是“代扣不代缴”的处理模式。即向境外投资者支付扣除所得税税款后的净利息，将扣除的税款转回给发行人，再由发行人向其主管税务机关申报缴纳。该方式迈出了托管机构代扣代缴的第一步，但未直接提供代扣代缴服务，不能避免发行人拿到税款后并不缴纳的风险。境外投资者需从多个发行人处获取税票也非常不便。

同时，代扣代缴资格的认定需要在法律法规层面进一步明确。如《国家税务总局关于加强企业债券利息个人所得税代扣代缴工作的通知》中提出，“企业债券利息个人所得税统一由各兑付机构在向持有债券的个人兑付利息时负责代扣代缴，就地入库。”但该《通知》并未就企业债柜台业务进行细化规定，后者是否应按照《通知》所规定的主体进行代扣代缴尚不明确;进一步而言，企业债柜台业务的委托代征人和扣缴义务人仍需要明确。

借鉴税收代扣代缴国际惯例

完善企业债柜台业务代扣代缴制度，是税收征管体制改革的一大突破，有效激发税收领域的创新活力。中办、国办印发公布《深化国税、地税征管体制改革方案》，开启税收征管体制改革大幕。债券市场是中国金融市场的重要组成部分，在债券市场上借鉴国际先进经验，由证券中央托管机构为境外投资者提供利息所得税代扣代缴服务，是税务机关迈出的重要一步。梳理完善企業债券个人利息所得税代扣代缴机制，化解业务开展中的障碍，尽快实现高等级企业债券上柜，将进一步推动柜台市场重新焕发生机。

发达国家通过长期实践形成了较为完善、有效的债券市场税收体系，其中关于居民债券投资收益的个人所得税方面，探索形成了不同的代扣代缴机制及税收返还机制，有关经验可为中国柜台债市场所借鉴。

首先，投资者从一国（地区）境内取得债券利息收入应缴纳所得税，是国际普遍做法。根据投资者是否为“居民”，在所得税征收环节主要有两种方式。

对于境内居民投资者，多采用汇算清缴的征收方式。即投资者取得的债券利息收入并入其当期收入全额汇总计算应纳税所得额。

对于境外投资者，国际上通行做法是“预提税”原则（withholding tax），即由扣缴机构对境外投资者的债券利息收入所得进行所得税的代扣代缴（即预提），境外投资者直接获得扣税后的净利息。从国际经验看，扣缴机构多由中央证券托管机构（CSD）担任，如欧清银行（Euroclear）、明讯银行（ClearStream）、美国证券存管结算公司（DTCC）、韩国预托结算院（KSD）等，均将境外投资者预提税服务作为其托管业务的一项重要内容。

其次是关于债券投资收入应缴纳所得税的减免。各国对于鼓励发展的债券品种，如国债、市政债、甚至于绿色发展的信用债等领域往往有税收减免政策。在操作环节，税收减免往往由代扣代缴机构执行，以提高效率并确保执行到位。

美国自1913年美国所得税法实施以来，已经执行100多年，其对市政债券（Municipal Bond）采取免税（tax-exemption）或者补贴措施，就是联邦政府对州和地方政府发行的市政债券予以间接的财政补贴，通过吸引更多投资者参与、降低地方政府融资成本。在投资结构的导向方面，美国政府积极鼓励个人投资者参与相关债券投资。如1986年税收改革法案颁布之前，商业银行是政府类债券的主要投资人;税改重点是减少了对商业银行购买市政债的税收减免，这导致商业银行在市政债券中的投资比重从1971年的51%下降到2011年的7.6%，同期个人投资者占比上升至50%以上。在税收减免的具体规定方面，美国的市政债券利息收入税收规定较复杂，联邦层面主要是《国内税收法典》（IRC）的103、141-150条款，每个州也有各自关于市政债券税收的规定。

在操作环节，各国的个人所得税优惠处理方式大体可分为两种：源头减免（relief at source）或退税减免（relief through refund）。前者是代扣代缴机构（如欧清银行），核对持有人提交的税收优惠证明文件无误后，按照优惠税率计算持有人应缴税款。后者是代扣代缴机构按照最高税率计算持有人应缴税款，并向当地税收主管机关申报缴税，之后再接受持有人的退税申请并提交当地税收主管机关处理：欧清银行在支付日向清算会员支付扣除税款后的净额，清算会员再向持有人拨付;支付日后，持有人通过清算会员向欧清银行提交税收优惠信息及证明文件，欧清银行计算退税金额;欧清银行将持有人税收优惠信息及应退税金额发送给税收主管机关（或发送给当地CSD，再由当地CSD发送给税收主管机关）;税收主管机关将退税款项支付给欧清银行（或通过当地CSD支付给欧清银行）;欧清银行向清算会员支付退税款项，清算会员再向持有人拨付。整个退税减免处理通常在支付日后的半年内完成。

在税收服务收费方面，一些代扣代缴机构根据业务情况明确收费标准，如欧清银行按笔来收取退税服务费用：每笔退税减免收费50欧元，这个标准在投资标的较大的情况下平摊成本很低。

先试先行，分步推进

从当下企业债柜台业务发展情况来看，有三种缴纳模式可供选择：一是由柜台开办机构为个人投资者统一代扣代缴。该模式具备多种优势：银行信息充分，能够掌握柜台交易的全流程;以往存款利息所得税代扣代缴经验作参考，扣缴操作相对便捷、灵活;商业银行多一块增量业务，可调动其发展企业债柜台业务的积极性。二是个人投资者自行申报，不会额外增加发行人或柜台开办机构工作量，但需要有相关税收政策支持。三是由中央结算公司为个人投资者代扣代缴，国际上有中央证券托管机构提供利息所得税代扣代缴服务的先例，但在柜台市场的具体扣缴操作还有待探索。

综合分析三种模式的利弊，结合中国债券市场发展现状，建议现阶段优先考虑第一种模式，即由柜台开办机构代扣代缴;随着企业柜台债业务规模不断扩大，可以逐步向第三种模式过渡，以提高代扣代缴效率。

在具体操作层面，各个商业银行可借鉴国际经验，并结合自身管理特点，设置税款专户，专户专用，开立“利息所得税代扣税款专用账户”，专用于保管代扣企业债柜台业务投资者的税款;开展投资者税务信息收集和税务登记。投资者向商业银行报送税务信息及相关证明材料，商业银行代其向主管税务机关进行纳税登记。税务机关审核信息后，商业银行根据不同的债券类别、发行人类别、投资者机构类别和税收优惠政策设定不同的税基和税率参数，代扣税款。系统处理兼容计息期计税原则和分段计税原则，适应不同税制的需要。

综合《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》《财税〈2011〉76号》以及《财税〈2013〉5号》《财政部、国家税务总局关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》，《财税〈2016〉30号》《财政部、国家税务总局关于铁路债券利息收入所得税政策问题的通知》等法律法规，可以总结，个人投资者投资的铁路债券税率为减半征收，其他类型企业债券税率为20%。

上海自贸区是金融创新和开放的“国家实验室”，债市开放是自贸区金融开放的先行者。自贸区债券业务是中国债券市场开放发展的重要尝试，可以拓宽离岸人民币资金的回流渠道，提高国际市场人民币持有意愿。作为中国债市对外开放的窗口，上海等发达地区可以成为完善企业债柜台业务税收制度的前沿阵地，并通过试点经验的总结，逐步推广到其他省市，为企业柜台债市场繁荣提供条件。

总体来看，中国多层次债券市场发展将是一个长期的过程，其间相关税收制度的完善应加快推进，从而为市场公平、有序发展保驾护航。通过选取特定地区进行先行先试，逐步推广成熟将是可行的;在税项安排上，可从具有市场吸引力的企业债券种类入手——推出更多高评级企业债券纳入柜台市场业务，其收益率具备一定优势，容易激活市场。