基层党群复合治理中的公共关系策略

鲁家峰

[摘 要]上海市青浦区赵巷镇开展的“三项整治”是一个基层党群复合治理过程，其间运用了丰富的公共关系策略，包括愿景沟通、信任促进、法治支撑和力量统合等，建构起工作联勤、治安联防、问题联治、矛盾联调、平安联创的“五联”工作体系，实现了为了群众、依靠群众、引领群众的效益累进。

[关键词]基层；党群复合治理；公共关系策略

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）05-0031-04

违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住等“五违”现象，导致城市公共部位的乱象丛生和险象环生，直接影响到群众生活和城市竞争力。2013年初，上海市青浦区赵巷镇开始了以整治违法建筑、整治无证经营、整治市容环境为主要内容的“三项整治”，着力探索党领导下的基层复合治理方式，实行工作联勤、治安联防、问题联治、矛盾联调、平安联创的“五联”工作体系，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。整治过程中，赵巷镇运用了多种公共关系策略。

一、愿景沟通策略

集体行动需要共同的愿景。一项公共行动，即使是代表公众利益的，也须让群众理解其因由，感受到尊重，方能赢得赞同、形成呼应。赵巷镇围绕“美丽、平安、法治”愿景，与基层干群展开沟通，创新了丰富的沟通方式。

（一）讲时势，引领社会期望。在信息技术发达、权利意识高涨的今天，任何关涉群众利益的公共行动，都要有坚实的法理和道义基础。赵巷镇利用学习党的十八大精神契机，结合镇区发展实际，特别是生态文明建设方面的瓶颈问题，展开大讨论。呼应上海市一号课题研究，重点就人口调控、市容环境治理、社会治安综合治理、大联勤模式等开展调研，对基层治理的经验教训、现实要求和备选策略形成了一本明白账。随后，借全区综合安全治理的东风形成强推之势，促成“整治违法建筑、整治无证经营、整治市容环境”的社会共识。

（二）讲理性，促进利益和解。违建给有些群众带来了可观的收入，拆违则会直接减少他们“最直接最现实的利益”。赵巷镇用“四看法”引导群众算大账、算长远账。一看法理。尽管来沪人员的租住有需求，搭建出租有利益，但是缺乏合法性。如果违法成为常态，秩序受到侵害，平安就缺失了基础。二看全面。看到了身上的责任和潜在的风险，走险获利就不是那么诱人了；违法建筑带来卫生、安全、环境隐患，不仅影响到居民的正常生活，而且伤及地区的和谐发展。三看长远。短期内，有些人要减损一些收入。但租房市场规范起来了，交易成本就会降低；基本环境改善了，租客结构也能改善。社区文明提高了，房租价格也会相应提高。四看关联。开展“美丽乡村”建设、“两点一路”创建①，让群众感受喜人变化。美丽又生成吸引力和竞争力，为村庄发展和个人谋业提供新机会。

（三）讲情感，贴近群众心理。一是破“疑”。按照“镇管干部率先示范，机关工作人员、事业列编人员和各村居条线干部带头跟进，财政供养人员从严要求，普通群众一样对待”的顺序展开拆违。对相关情况进行公示，接受群众监督。出台奖励政策，对响应政府号召、守法合规、积极配合的人员给予鼓励。二是去“苦”。建立三级民情收集制度，形成“民情台账”和民情联系网络。实行问题“四分类”，即当场解决类、协商解决类、逐步解决类、寻求解决类，切实增强服务实效，帮助解决实际困难。三是借“缘”。采用“1+X”自主结对方法②，让镇管干部、公务员、机关干部、编制人员、后备干部等与违建户自行结对，利用各种社会关系寻找突破口。老干部、党员骨干、村民组长带头拆除自家违建，对身边的违建户动情晓理。四是防“孤”。将相似的村居进行联组，相互交流，总结经验，寻找差距，开展“比学赶帮超”。同时定期刊发《三项整治简报》，扩大和巩固沟通效果。

（四）講效果，丰厚沟通底气。除发挥在职干部作用外，还特别重视发挥村民小组长的作用。通过这个“神经末梢”，延伸联系和服务群众的触角，更快、更细地掌握基层情况。发挥“五老”作用。利用老干部、老党员、老劳模、老先进、老教师的德望，做好宣传、沟通和调解；发挥“反水”人员的作用。让那些曾经唱过反调的人出来做正面宣传，起到异乎寻常的效果。

二、信任促进策略

信任既是维系合作关系的黏合剂，也是日常生活秩序的基础。“三项整治”让相当一部分群众的“既得利益”受了损，但却使党群干群的关系更加密切，原因之一就是运用了恰当的信任促进策略。

（一）切入信任。社会学把人际关系分为特殊主义与普遍主义两种。特殊主义是根据行为者与对象的特殊关系而认定对象及其行为的价值高低，普遍主义则是独立于行为者与对象在身份上的特殊关系。“1+X”自主结对，就是利用重人情的社会心理，通过基于亲情的点式切入，更快捷地建立信任，更有针对性地开展沟通，更及时也更到位地回应对方的关切。一般的社会治理过程，也可以从小众入手建立信任堡垒，渐进拓展信任。除亲情外，还可以利用“人以群分”的特点，巧妙地设计信任的桥梁。比如，根据地域相连、从业相同、兴趣相近等情况，通过党员干部和群众骨干在群众自建团队和社会组织中播种信任。

（二）传导信任。一是骨干示范。干部先拆起到很好的示范作用。在此基础上，赵巷镇党委政府形成了易被信任的人格特性：其一，坚定维护公共利益。尽管知道会遇到社会阻抗，具有操作难度，但仍不畏艰难、敢于承担。其二，真诚敬重群众意愿。通过党内民主与党外民主相结合，保障群众知情权、参与权，集中民智、凝聚民力，真诚回应群众关切，竭力增进群众利益。其三，忠实信仰法律规范。通过制度规范和监督落实相结合，形成按章按制决策、办事的机制；通过带头践履法律、制定公平规则、操作阳光透明等，提升社会的法治信仰。二是伙伴感召。开展系列巡讲、巡演、巡展活动，分享群众经验，营造浓厚氛围。在基层单位开展“自主创新”“自觉拆违”和“自我目标管理”，在单位部门间形成“比学赶超”的良好势头。在全体党员中开展“做表率，党员公开承诺”活动，全镇所有党员都签订了“主动拆除违法建筑，确保家中无违建”的承诺书。三是善意维护。为了群众的根本利益、地区的长远发展、社会的和谐安康，对限期不拆的人员坚决予以强拆，有效维护制度威严；同时又注重疏导，耐心做好解释工作，实现干群之间情感的良性传递和理性的相互吸纳。

（三）巩固信任。真切关照利益。针对整治之后部分群众收入减少和实际困难，如何另开财源、照顾生活；如何丰厚村级经济基础，增强基层造血功能；淘汰落后企业之后，后续产业如何快速跟进等问题，赵巷镇通过提升美丽乡村建设内涵、引进高端企业、关怀弱势群体等方式加以解决。一是坚持阳光操作。先对违建户主、所在单位、申请帮拆日期、最终拆除日期等经核实后予以公示，整治后经“四查四看”检验合格，再同步依次公示，接受社会群众监督，坚决兑现承诺。二是建立长效机制。以各类创建项目来改善环境卫生、以完善村规民约来促进自治管理、以明确责任主体来确保问题处置、以规范房屋居住来强化人口调控、以制定相关制度来落实部门考核、以把握属地原则来完善长效管理、以政策促动保证工作效率等。三是涵养公共精神。着眼于新型共同体建设，推进共同体精神培育与发展，以形成新型信任纽带；以共建共享为目标指向，形成城乡发展的公共议题，激发社会成员的普遍关注和热情参与，提升居民的荣誉感和归属感；注重社区公共文化和自治精神的培育，引导居民积极参与社区公共事务的管理和各项活动，为共建美丽家园提供道义支持和精神动能。

三、法治支撑策略

违法建筑关涉群众利益，成因非常复杂、处理难度很大，以拆违为核心的“三项整治”，必然要更多地运用法治思维和法治手段。

（一）遵循法治路径。一是焦点事件的法治化处理。2013年初那场造成3人死亡的出租屋内火灾，是“三项整治”的直接触发因素。赵巷镇领导深刻意识到事件處理方式的后续影响，一致认为要坚持“用法治思维解决社会矛盾”，做到“调处有底线、化解有底气”。先后组织召开党代表、人大代表、群众代表听证会，邀请专业律师和司法所人员做研究分析，听取各方意见、建议，从而让现实的和潜在的房东产生了风险意识。事件的法治化处理，有助于奠定奉法行事的社会心理基础。二是整治过程的法治化运作。方案制定过程，除了深入调研，广泛听取意见，还请专业律师进行仔细审查，由专业律师制定“拆违”工作司法流程及相关文书。执法过程要求程序到位，面对整治难题，既通过宣传对群众晓以大义，又出台一系列政策缓解对抗情绪；对于困难群众，既在坚决拆违上不打折扣，又给予必要的帮扶和救助。

（二）依托法治资源。赵巷镇实现镇村（居）聘请法律顾问全覆盖。法律顾问针对土地承包经营权、农村建设用地使用权、宅基地使用权、拆违整治及征地补偿等问题，提供了大量的优质法律服务；他们协助做好基层信访工作，以第三方身份引导当事人通过法律途径解决问题，或者为信访案件提供法律意见，配合基层组织及时处置涉法涉诉信访疑难问题；参与各类法制宣传教育活动，推动法制宣传教育的普遍化、常规化和制度化；积极回应基层群众的现实诉求，切实保护基层群众的合法权益，促进形成良好的基层法治文化氛围。作为一种专业性的社会力量，律师的介入不仅丰富了基层治理的主体，而且提升了基层治理的品位。

（三）培育法治精神。一是加强法治宣传，引导社会预期。坚持违法必究、执法必严，加大对违法行为的惩处，不让违法者获利，而让守法者得益，促进形成不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。及时公布相关政策文件，开展“大家讲、大声讲、人人讲”，围绕合法与非法、权利与义务、受益与风险做思想工作，引导形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会态度。二是完善村规民约，厚植法治精神。以村“两委”换届选举为契机，推动全镇各村修订完善《村规民约》。组织座谈和上门入户征求意见，将整治工作中的热点、难点问题纳入其中，健全党支部、党小组、村民小组三级管理组织体系，划分村域责任包干，负责村规民约的遵守和执行，将法治建设延伸到农村基层的“最后一公里”。

四、力量统合策略

“三项整治”能够取得成效，还在于对各有关主体的热情和智慧的有效焕发和积极引导，不仅加强了职能部门的联合，更形成了政府与社会、党组织与群众的良性互动和协力共治。

（一）主体整合。发挥党委、政府主导作用，适应公共事务多样化、复杂化、动态化趋势，引入社会力量和市场资源，让群众参与到社会治理和社区建设中。一是组织优化。建立坚强有力的组织架构。成立由镇党委书记任总指挥，镇长、副书记（政法）分别任第一、常务副总指挥的“三项整治”指挥部，下设五个工作组（整治认定组、工作督导组、信访接待组、宣传报道组、后勤保障组），强化了党委政府在复合治理中的主导态势。优化基层组织的运行网络。通过构建以村（居）党支部为主体、特色党小组为基础、新经济组织党组织和新社会组织党组织为补充的新型组织体系，构建“党组织—党小组—党员”的网格化组织网络，找准基层党组织在群众自治中发挥引领作用的着力点。搭建各展其能的参与平台。注重与现有党建制度相辅相成，如“四议两公开”“组团式联系群众”“双报到”等制度相结合，提升党员和群众共同参与协商议事的水平。在法定民主自治基础上，建立一些更富包容性、开放性和灵活性的组织与工作载体，拓宽自治的范围和途径，丰富自治的内容和形式。提升基层党组织领导各类社会组织的能力，注意团结群众骨干分子和群众团队、社区其它组织的带头人，使之成为党组织领导群众开展自治的中介。同时注意发挥党员先锋作用，把更多的党员培养成为群众工作和群众团队骨干。二是利益联结。通过规划导向和经费保障，推进社区自治，实现社会治理评价体制的创新。如实行社区创建试点奖励、房屋规范租赁奖励等政策，有利于工作的推进和成效的巩固；通过购买公共服务，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系；通过完善社会关怀和帮困体系，有效减少了社会阻抗的人数和强度；支持社区内部群众互助，发挥邻里守望功能。三是信息相通。通过各种群文活动、持续的《工作简报》、各种媒体报道和村务公开栏宣传，讲政策，报进度，扬正气。依托党员代表议事会、党代表联系群众等制度，发挥党员代表在党员和群众中的信息传导和舆论引导作用。通过协商议事制度和载体，发挥群众骨干凝心聚力作用。政策措施更加顺应民意，贴近民心。动员和组织广大党员和群众骨干参与民主管理和志愿服务。建立健全社会组织和人民群众等主体对党群关系和干部政绩的考评机制。建立服务群众的承诺制度，方便群众办事，利于公众监督。

（二）规制耦合。一是建制度。包括工作例会制度、文件传阅制度、“四天工作”机制、“四个到位”机制、公示制度、挂牌督办制度等③，同时强化制度落实。“四天工作”机制和挂牌督办等制度规定明确具体；文件传阅、工作例会、数据统计等事项都有操作说明；违章自查、拆违申请书和承诺书都有统一格式。二是明责任。出台了村（居）综合考核办法，包括“三项整治”工作、人口调控工作、文明镇创建工作等具体考核细则。组建长效管理督查中队，形成“巡查—记录—督办—通报—追责—汇总”的工作机制；出台“四个到底”督导新机制的意见，从源头上查找，在流程中问责，提升了工作效率；收集反映较多、较大的问题，整理备案，供相关领导和部门决策；协助并监督职能部门和属地村（居）处置好相关问题。依托“大联勤”工作机制，在制度和队伍建设方面进行改革创新，成立镇城市网格化综合管理中心，做到全覆盖，确保问题的全发现、全处置、全跟踪。三是锻方法。先后出台了《“城中村”整治后长效管理工作目标责任书》《村（居）修订<村规民约><居民公约>的建议》《市容环境长效管理问题发现与处置机制》《关于人口调控与“三项整治”工作实施“四个到底”督导新机制的意见》《规范居住房屋管理奖励试行办法》《发放“房屋租赁许可证”的试行办法》《长效管理百分考核机制》《存量（四大板块）违建推进节点》等十几个操作文件。同时，鼓励村（居）在总目标下，结合自身实际开展工作创新。

（三）行动配合。一是把镇域活动与市区活动结合起来。将“三项整治”与国家卫生镇创建、市文明单位创建、区综合安全整治和美丽乡村建设结合起来。各村（居）根据辖区实际，自行申报“两点一路”“无违村组”和“清洁家园”创建试点，深入開展农村环境整治，优化村庄建设布局。二是把相关职能部门力量整合起来。深化联创联建，优化大联勤模式，有效整合了基层执法力量。特别是通过“三个延伸”，进一步提高了“大联勤”效能。以村（居）为主阵地，推进联勤工作向村居延伸，把矛盾纠纷化解在内部、安全隐患消除在萌芽，实现基层社区的合理运作；以人口调控为主方向，推进联勤向人口管理延伸，确保辖区人口有序可控；以“三项整治”为主引擎，推进联勤向源头防范延伸，着力建立快速发现和快速处置机制。三是把专项行动与推进基层自治结合起来。比如，试点开展居民自治管理，试行物业自治；引入第三方进行专业化物业管理运作；实行“河道长”模式，由行业单位管理转为村民自治管理；社区定规立约，加强村民小组长队伍建设，提升自治规范和自治能力；等等。

赵巷镇在“三项整治”过程中探索形成的基层复合治理模式，对于强化和优化党建引领的自治共治德治法治一体治理结构提供了一个鲜活的案例。其所运用的公共关系策略，包括愿景沟通策略、信任促进策略、法治支撑策略、力量统合策略等，对于创新社会治理、做好群众工作具有借鉴意义。

注释

①即各村居选取辖区内的两个区域和一条道路作为市容环境先行改造对象。

②“1”是由机关干部、企事业单位党员干部、村（居）干部、“两代表”、村居党小组长、楼组长（村民小组长）、大学生村官、群众活动团队负责人、结对共建单位党员骨干和退休党员等各类人群共同参与组成服务团队，“X”是指按照30—50户村（居）民家庭和3—5户企业为一个块区的原则，合理划分各服务团队的服务对象块区。

③“四天工作”机制是指财政供养人员拆违“四天工作”机制。第一个一天：现场认定，要求违法建筑当事人联系相关部门和单位，主动完成认定，拆违办、所在村（居）、认定组相关人员到现场认定违法建筑面积和房屋结构情况；第二个一天：协议签订，要求完善《违法建筑自查表》，积极与所在村（居）签订“承诺书”“帮拆申请书”“补偿协议书”；第三个一天：现场拆违，要求当事人与所在村（居）、拆违部门主动对接，对涉及违法建筑及时拆除；第四个一天：组织验收，要求当事人首先自行验收，所属单位协同到场，所在村（居）、拆违办、督导组再进行验收。“四个到位”是思想工作到位、工作环节到位、工作细节到位、工作督导到位。

作者系中共上海市青浦区委党校副教授

责任编辑：赵 菲