党务公开从自发到自觉的嬗变

蔡金荣

[摘 要]自改革开放以来，中共认识到党务公开在政治合法化、决策科学化、信息效用最大化等方面的基本价值，并逐步展开党务公开的探索。《中国共产党党务公开条例（试行）》对党务公开工作的基本原则和制度做了详细规定。《条例》在实施中面临塑造透明党务价值观、妥善处理保密与公开、政务公开与党务公开的关系及完善配套制度等现实课题。

[关键词]中国共产党；民主正当性；党务公开；保密

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）05-0024-04

2017年10月18日，习近平同志在党的十九大报告中强调：“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。”2017年11月30日，《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《条例》）经中共中央政治局会议审议通过，并于同年12月20日正式生效施行。这是我们党首次以党内法规的形式为党务公开工作提供基本遵循，使党务公开工作得以制度化、规范化和程序化。同时，此举也丰富了党内法规体系，集中体现了将制度建设贯穿于党的各项建设之中的重要思想。因此，《条例》的出台当属党的建设新的伟大工程的一个重要里程碑和全新出发点。

一、党务公开的历史背景

我们党对党务公开的认识和实践，经历了一个逐步深化和不断完善的历史演变过程。在复杂残酷的革命斗争环境中，我们党长期处在地下半公开甚至不公开的状态，形成了影响深远的保密传统。即使在夺取政权之后的很长一段时期内，由于对国内外形势的误判和保密思维的惯性影响，党务公开仍然受到了很大的限制。

直到改革开放以后，我们党才开始有意识地进行党务公开的理论探索与实践尝试。2003年12月出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》规定：“地方各级党委全会作出决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报，根据实际情况，以适当方式向社会公开。”这是我们党首次在党内法规中明确提及公开，也成为党务公开的立法渊源。2004年9月通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是我们党权威文献首次完整提出“党务公开”概念。2007年10月修订的《中国共产党章程》明确规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”由此，“党务公开”正式成为法律概念，为《条例》的出台提供了上位法依据。2010年9月印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对党的基层组织实行党务公开的意义、原则、内容、程序和方式等做出了规定。2010年11月印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，部署各省（区、市）开展县委权力公开透明运行试点工作，为发展党内民主、推进党务公开先行先试。2013年11月，我们党首次提出：“研究制定《中国共产党党务公开条例》，健全党内情况通报制度，增强党内生活透明度。”[1]至此，党务公开逐步在理论上取得基本共识，并通过实践探索不断积累经验，《条例》的出台因此而水到渠成。

二、党务公开立法的法理基础

依靠保密策略在革命斗争中得以生存、发展和壮大的中国共产党，在素来秉持“民可使由之，不可使知之”保密传统的国度，主动打破保密“坚冰”，提出党务公开并出台《条例》使之制度化，主要基于对党务公开以下几方面价值的认同：

（一）政治合法化价值。亚里士多德指出：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。”[2]可见，任何社团欲实现团结内部成员、战胜外部困难的目的，均离不开其成员的认可和支持，此即政治合法性。在现代政党政治时代，政治社团合法性的获取和维系最主要依赖其民主正当性，即政治社团的目的在于服务全体成员，政治社团权力的所有权属于全体成员，政治社团权力的运行受制于全体成员。为满足上述政治社团民主正当性的抽象要求，必须具体落实全体成员的知情权、参与权、选择权和监督权等民主权利，而这些民主权利或者直接指向政治社团的公开义务或者以其为前提条件。同时，我们党作为代表中国最广大人民根本利益且得到宪法授权长期执政的执政党，必须遵循宪法上“一切权力属于人民”的基本原则，故还应获得和维持相对于全体群众而言的政治合法性，即王岐山所言之“中国共产党的合法性源自于历史，是人心向背决定的，是人民的选择”[3]。因此，党务公开必须超越一般政治社团之于全体成员的层面和要求，上升至执政党之于全体民众的层面和要求，反映到《条例》中就是规定党务在向党内公开的同时，还要向党外公开。

（二）決策科学化价值。现代政治社团特别是执政党的基本功能就是通过制定各种决策来为全体成员或群众谋福祉。因此，决策在多大程度上具有合理性和可行性，决定着决策者能在多大程度上兑现其存在价值以及巩固其执政地位。倘若决策过程是封闭秘密的，囿于决策者理性和经验的有限性，决策的合理性和可行性是难以得到保障的。同时，倘若仅开放决策过程而不公开相关信息，则无法消弭决策者与公众之间的信息不对称，仍然无法在最大程度上提高公众参与的有效性。因此，为确保决策科学化，开放决策过程并公开相关信息就成为决策者的不二选择。事实上，我们党之所以将在长期实践中总结出来的“从群众中来，到群众中去”这一群众路线视为生命线，其初衷就在于保障决策科学化。“从群众中来”指通过各种形式从社会公众中广泛地搜集民意，实现外部信息输入；“到群众中去”指将决策信息反馈到社会公众中去接受检验，实现内部信息输出。信息公开正是这一信息传输过程的关键环节，《条例》的出台使该环节有了刚性约束，为党的群众路线提供了重要的制度支撑。

（三）信息效用最大化价值。1996年4月28日，信息基础结构国际会议通过的《信息时代宣言》提出：“物质、能量、信息，是人类可资利用的三项战略资源。”[4]与物质、能量属于消耗性和不可再生性资源不同，信息资源具有可重复性和可增殖（值）性特征，即可供不特定多数人共同反复使用，且非但不会因使用而损耗，反而会得到增殖（值）。因此，在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念之下，信息资源应当且可以在经济社会发展中发挥越来越重要的作用。作为执政党，一则我们党具有强大的信息收集动力和能力，拥有海量的党务信息资源；二则党务信息资源在最终意义上当属全体人民所有，除了供执政党日常决策使用之外，还应取之于民用之于民，将其公开以服务全体人民的生产生活，最大程度地发挥其资源效用。故而，《条例》规定领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务应向社会公开。

三、党务公开立法的主要内容

（一）党务公开的基本原则。一是正确方向原则。《条例》要求把坚持和完善党的领导贯彻到党务公开的全过程和各方面。对全体党员而言，党章明确规定中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征；对全体人民而言，宪法确立了中国共产党长期的领导地位。因此，党务公开无论是面向党内还是面向社会，均须坚持而不能否定党的领导。同时，坚持党的领导并不意味着一成不变，而须与时俱进不断改善党的领导，从根本上坚持党的领导，党务公开正是新形势下改善党的领导的重大举措。

二是发扬民主原则。《条例》要求党务公开应以保障党员主体地位，落实党员的民主权利，开发党内的民主动力作为基本的价值取向。列宁指出，实行民主制有两个必要的条件：“第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[5]我们党历来强调民主，而党务公开是民主制的必要条件，故对党务公开工作应理直气壮、大张旗鼓。

三是积极稳妥原则。根植于我们文化传统和治理实践中的广义政府概念，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及司法机关等。所有公权力机关都涉及信息公开问题，且有些已先行展开了相关工作，党务公开工作应与其他公开工作相互衔接联动。党务信息面广量大点多，涉及条条块块方方面面，对党内党外的影响程度不一，故《条例》要求党务公开工作应统筹协调，先党内后党外，按步骤分类别稳步展开。

四是依法依规原则。民主和法治休戚相关，民主是法治的前提，法治是民主的保障。党务公开是民主的基本前提和必然要求，自然应在法治轨道上有序展开，才能实现这项工作的稳定性、规范性，才能真正落实方向正确、发扬民主、积极稳妥等基本原则。同时，《条例》只是党务公开的基本规范，还需要运用法治思维进一步完善相关配套制度，确保实施过程中的具体操作有法可依。

（二）党务公开的基本制度。一是公开与豁免公开范围制度。随着民主化进程的推进，公开在与保密所进行的价值博弈中逐步取得了优先地位。顾名思义，信息公开立法当以公开为原则，不公开为例外；各国信息公开立法往往明确列举可以豁免公开的信息，其他信息则被推定为应当公开。《条例》第七条也贯彻了这样的立法精神，规定除涉及党和国家秘密不得公開或有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开。同时，《条例》还采取具体列举与抽象兜底的立法技术，规定各级党的组织应公开的内容。前者规定党的各级各类机关党务公开的重点内容，加强党务公开的主动性、时效性和针对性，防止党务公开主体故意只公布一些不重要的信息；后者防止挂一漏万，导致党务公开主体只公布明确列举的信息，确保重点公开与全面公开相结合。

二是党务公开主体制度。《条例》规定党的中央组织、地方组织、基层组织和党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织应遵照规定开展党务公开工作。这里同样采取了具体列举和抽象兜底的立法技术，前者根据不同主体的不同特点，分别规定了各自应公开的重点内容，旨在强调党的各级组织上下一体、以上率下，共同做好党务公开工作；后者旨在防止个别党的组织因未被列举而遗漏，真正实现党务公开主体的全覆盖、无例外。

三是党务公开程序制度。程序是指行为主体按照一定方式、方法、顺序和步骤具体展开行为活动的过程。《条例》详细规定了党务公开的基本程序，使公开过程有章可循；就党内公开和向社会公开分别规定了各自具体的公开方式，还专门对党委新闻发言人制度和例行发布制度等特殊公开方式做出了规定；要求重视党务公开相关信息的监测反馈程序，防止出现公开即事了现象；等等。

四是党务公开监督制度。党务公开固然离不开各级党的组织自觉主动实施，但其对公开主体而言终归属于一项义务，故必须仰仗法治思维的他律逻辑，借助外部监督来倒逼公开主体全面履行义务。因此，《条例》规定了党务公开的监督和追责机制，一方面要求党的组织将党务公开工作情况向上一级组织报告，作为履行全面从严治党政治责任考核的重要内容，同时要向有关党员和群众通报，并纳入党员民主评议范围；一方面要求党的组织建立健全党务公开工作督查机制，对违反规定并造成不良后果的，依规依纪予以追责。

四、党务公开立法实施的课题

（一）着力塑造透明党务价值观。《条例》的出台是党务公开法治化的一个重要节点，但绝不是终点。“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，而这在具有长期保密传统的国度和领域，制定并实施党务公开立法进行强制性的制度变迁尤甚。我们欲使党务公开从立法文本真正走入执政实践，还需要付出长期努力。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[6]因此，当下推进党务公开的首要之务就是在全党“确立党员主体理念，实现‘组织本位向‘党员本位转变”[7]，进而在全社会范围内弘扬民主这一核心价值观，充分激发全体党员和群众的党务公开意识，全面营造党务公开的社会氛围，切实纠正实践中以保密为由反对公开、以麻烦为由漠视公开、因受监督而抵制公开等错误认识和不当做法。甚至，我们应超越党务公开之于执政党政治合法化、决策科学化、信息效用最大化的工具价值观，进一步挖掘塑造党务公开自身的固有价值，即党务公开作为目的的善，倡导并推行透明党务这一新型价值观。

（二）正确处理公开与保密的关系。政党作为政治社团，拥有特定的核心利益和秘密，即保密的必要性是无可争议的，而公开的大趋势又是不可逆转的。二者之间权衡比较的结果是，各国公开立法一般都确立了以公开为原则、保密为例外的基本原则。保密虽是例外，但处理不当则关系重大，或者导致党和国家的重大损失，或者造成党务公开徒具形式。因此，如何在公开的大环境下做好保密工作，成为落实以公开为原则、保密为例外这一原则的关键所在。从《条例》的规定来看，党务信息是否免于公开主要有两个标准：一是形式标准，即涉及党和国家秘密不得公开或依照有关规定不宜公开；二是实质标准，即虽不符合形式标准，但公开会危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和人民安全等也不能公开。然而，无论是形式标准还是实质标准都不是绝对明确的，诸如“有关规定”“政治安全”“经济安全”等众多不确定性法律概念具有较大的解释空间，须建立健全保密审查机制，明确保密审查的主体、权限、依据、程序和责任等，方能做出恰当的判定。当然，党务信息并非一旦涉密就始终且全部不予公开。对保密期已满者应予以解密，并按程序公开；对含有不应公开的内容，但能做区分处理者，可借鉴《政府信息公开条例》的做法，公开可以公开的那部分信息。

（三）妥善处理党务公开与政务公开的关系。在现代化背景下，党务公开的法理放之四海而皆准，各类共同体都有公开的必要。事实上，我国其他领域的公开是与党务公开分头探索推进的，如村务公开、立法公开、政务公开、司法公开等，有些领域的制度化程度还领先于党务公开。鉴于我们党的执政地位，党务公开与其他领域的公开难免相互关联，最为典型者即政务公开。部分党务信息同时也属于政务信息，但两者在公开主体、范围、对象、程序、方式、救济等方面又存在根本的不同。因此，未来在推进党务公开和政务公开过程中，应避免将两者相互替代混淆，且在明确差异的基础上做好两者的衔接联动。首先，各级党委政府应就同级党务公开和政务公开工作建立联合领导体制，或在各自领导体制之下设置公开工作联席会议制度，使相关公开工作得到统筹谋划协同推进。其次，构建同级党务公开与政务公开工作的协作运行机制和协同督查机制，实现党务和政务信息资源整合、公开载体共享、公开内容互补、公开责任互济，提高信息公开的整体实效。此外，就党务公开和政务公开交叉重叠的部分而言，对事关公开主体义务的应坚持就高不就低原则从严要求，对事关党员或群众权利的则应坚持就低不就高原则从宽要求。

（四）建立健全各项配套制度。《条例》的出台为党务公开工作提供了基础性的法律依据，但任何领域的制度化都不可能指望“毕其功于一部法”，更何况《条例》尚且属于试行立法，很多内容具有探索性无法做到十分具体，许多配套制度需要在实施中进一步建立和完善，以形成完整、科学、协调的党务公开制度体系。这些配套制度除了已经提及的，还包括保密审查、风险评估、信息发布、政策解读、舆论引导、舆情分析、应急处置、党委新闻发言人、例行发布、党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示、社会听证、督查考核、责任追究等。当然，各地在具体实践中也可根据自身的条件，对有关党务公开其他方面的创新实践进行制度化，为完善党务公开立法积累经验、提供参考。比如，《政府信息公开条例》和《关于党的基层组织实行党务公开的意见》都将公开分为主动公开（例行公开）和依申请公开，两者相互补充协调，使得整体公开工作效率更高、针对性更强。然而，出于立法成熟性等考虑，《条例》并未规定依申请公开制度，但这不妨碍各地在实施《条例》过程中对依申请公开及其制度化进行探索。事实上，早在2009年，江苏省镇江市[8]、天津市宝坻区[9]等少数地区就已在党务公开实践中进行了依申请公开的尝试。

参考文献

[1]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）[M].北京：人民出版社，2013：19.

[2][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿鹏，译.北京：商务印书馆，1965：88.

[3]赵再兴.重大突破！王岐山首论我们党“合法性”[N/OL].光明网.http：//theory.gmw.cn/2015-09/11/content_17004023.htm，2018-02-24.

[4]钟义信，邓寿鹏.信息时代宣言[J].今日电子.1996（7）：98-99.

[5]列宁全集（第6卷）[M].北京：人民出版社，1986：131.

[6][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：三联书店，1996：12.

[7]毛政相.循序渐进推进党务公开——基于12年来的对比调查与分析[J].中国浦东干部学院学报，2015（6）：50-55.

[8]龚永泉.镇江：党务公开支持率高[N].人民日报，2009-02-11（13）.

[9]李文娟.主动公开依申请公开联动公开宝坻建立党务公开三项保障机制[N].中国纪检监察报，2009-11-02（2）.

本文系2016年度国家社科基金项目“党内法规制度体系与国家法律法规的调适与衔接研究”（16BDJ035）的阶段性成果

作者系杭州行政学院副教授

责任编辑：周奕韻