关于深化大田河长制制度的思考

黄铮

【摘要】以河流保护为出发点，对大田县河长制做简单介绍，随后进一步探讨了河长的工作内容、制度健全、信息处理、执法职权落实以及公众参与等方面的内容。列举分析了河长制在实践中出现的一系列问题，并据此对河长制发展提出了建议。

【关键词】河长制 环境保护 流域治理

青山绿水就是金山银山。

我国历来是农业大国，“三农”问题和“环境”问题于国家关系重大。河湖治理是一个具有强外部性的过程，相当长的一段时间内，政府失灵、社会失灵、市场失灵的“三失灵”困扰着我国的河湖治理实行。要完全解决环境河湖日常治理问题，必须要提供跨部门、跨流域、跨层级协同的机制。九龙治水、流域上下游冲突等问题，是存在于老的治水体制中的“三跨”问题。

大田县从2009年起，以治理水土流失为契机试行河长制，始终坚持“污在水中、源在岸上、根子在人”的治河思路，探索九载余，逐步达到“河畅、水清、岸绿、景美”的治河目标。

一、概念介绍

党的十八大上，把生态文明建设，提升到五位一体总体布局的战略高度，并作出全面部署。中共中央在2016年12月印发了《关于全面推行河长制的意见》，在全国推行河长制。我们需要加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任为人民创造良好生产生活环境。

（一）河长制简介

（1）河长制含义。“河长制”，即由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。该制度于2007年8月由江苏省无锡市率先提出，它是在太湖蓝藻爆发后，地方政府创建的新型河流治理制度。河长制是有效治理和防备水污染的一项伟大创举。全面推行河长制，是以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

（2）河长制目标。湖南省在《湖南省实施河长制行动方案（2017-2020年）》中提出了河长制的五大目标，及使得用水总量得到严格控制、江河湖泊的水质标准提高、河湖水岸线得到有效保护、有效改善河道周边生态环境、逐步完善河湖的管理制度。

河长制的目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。通过河长制，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在河长们头上的达摩克利斯之剑，逐渐使河流变得“水清，河畅，岸绿，景美”。

（二）福建省三明市大田县介绍

大田县得天独厚，被誉为“闽中宝库”，是福建省主要矿产地和全国首批100个重点产煤县之一。丰富的矿产资源给大田县带来的不仅是经济收入，严重的污染也伴随而至。再加上当地传统的农业生产方式，更加重了当地的河流污染。2009年，该县提出了“污在水中、源在岸上、根子在人”的治河方略，率先实行河长制；2013年，全面完善河长制流域管理机制，由县长任总河长，全县168条干支流共设立了168名河长，实现河长全县全覆盖。

二、大田河长制的实践意义与收获

大田县根据自身长期工作经验，构建“河长”网络，变九龙治水为合力治水。长期以来，生态环境管护执法部门涉及职能部门多、职能交叉重叠、职能部门衔接不紧，甚至出现相互推诿现象。为彻底改变群龙无首、水难治的尴尬局面，从2009年起，探索实行“河长制”，成立了以县长为组长的“河长制”管理工作领导小组，由分管水利和环保的副县长分别担任境内两条主要河流“河长”，明确“河长”为包河治理的第一责任人，由于职责明、任务清，协调治理步调统一，取得了良好成效。

（一）河长工作职责明确

提高河长责任意识，对领导不力、工作不实的责任人进行舆论监督，对影响流域环境保护的部门和企业坚决予以曝光。同时在县电视台开辟“河长”专栏，及时曝光违法典型案例，提高群众水环境保护意识。各河段长要充分发挥河长巡查员、管理员、联络员作用，按照分级负责、分线管理、分片包干的工作机制，逐层分解目标任务，逐级落实工作责任，确保人员、责任、目标三落实。

（二）制度机制健全

建立步调统一的协调机制，大田县建立河长会议制度、信息共享制度、工作督察制度，协调解决河湖管理保护的重点难点问题，定期通报河湖管理保护情况，对河长制实施情况和河长履职情况进行督察。各级政府都设置河长制办公室，通过集中办公，使协调工作日常化，改变目前部门各自为政情况。

形成协同联动的执法机制，大田县为加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。在全省率先成立县生态综合执法局，乡镇配套组建生态综合执法分局，各乡镇把乡镇生态综合执法力量与河长工作有力地结合起来，实行“严管、勤查、联动、重罚”。

建立奖罚分明的考评机制，大田县根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。

（三）信息数据庞大

2015年，大田縣生态环境保护指挥中心成立，采用互联网+、物联网、虚拟化和云计算等技术，建设一个省级云基础数据中心和省、市、县三级应用平台，以管理信息化、管控可视化、指挥远程化为目标，形成了一个动态监测网络，用技术思维管护河道极大地提高了行政效能。全县100多个河段的监控视频和定位图像信息，均实时显示在墙上密密麻麻的屏幕，犹如公安的“天眼”系统，监控着每一条河流的安全。

（四）易信晒河

2013年，大田县全面完善“河长制”流域管理机制，成立以县长为组长的“河长制”管理工作领导小组，按照属地管理原则，实行分段管理、监控、考核和问责，并推出了行之有效的治理方式——“易信晒图”。

全县所有河长加入“河长易信群”，以实名标注河段名和河长名，每天把巡查情况实时反映到群里。所有河长落实巡查工作，采取定期与不定期巡查相结合，日常巡查与夜间巡查相结合，晴天与雨天相结合，使违法行为无缝可钻。

“河长易信群”就像“千里眼”，河水一有变化，河长办、县生态执法局都能第一时间掌握、处置，此举也获得了社会各界认可。2015年，此案例入选“全国水利行业基层治水十大经验”。

三、河长制面临的问题与改进建议

任何新生事物都会经历问题丛生到不断解决，不断完善的过程。河长制也是如此，虽然蕴含强大生机，但在实践过程中也凸显了很多问题。

（一）治河先治源

因所处地域的的不同，气候以及自然环境的差异，造成不同地域的环境承载力有很大不同，河流的污染程度以及污染源也是各有差异。即便是同一条河流，也可能因为沿岸住宅，产业分布，绿化程度的差异而造成上下游之间的污染源与污染方式的差异。

因此必须针对不同的污染源，制定不同的方案，才能真正做到对症下药，提升针对性与有效性。同时也不能各行其是，各自为政，要建立全域治理的责任机制，山、水、林、田、湖是一个生命共同体，生态环境保护和治理不能以行政区划为单位，而应以同一个自然流域即同一个自然生态系统为单位，协调联动。实现共建共管，打破行政区划，形成了切实可行的统一规划、联动机制合作模式。坚持党政同责、属地管理，整体思维、系统治理。

（二）更加明确的法律制度

《中华人民共和国水污染防治法》第五条中明确指出要把地方河流保护情况作为地方政府的考核评价的内容；第十条又赋予了所有单位和个人对水污染行为的检举权。基于这些规定，可以将其制度化，在国家层面依据相关规章制度，建立规范的实施程序、考核程序和责任标准，通过规范的法治程序籽‘河长制”落实。

河长制是一项在全国推行的能有效治理江河湖泊污染的浩大工程，河长在这一制度中起到关键作用。但目前河长制本质上仍是一种人治，这就容易因河长个人标准造成管理混乱，而各级河长也是“责任大，权力小”。因此要对河长的权利及责任、河流治理标准以及制度完善等方面作进一步修改，以大力发展河长制，治理和保护水环境。

2017年7月28日，浙江省通过了《浙江省河长制规定》，这是我国首部针对河长制出台的法规。而来自水利部的数据显示，全国现已有24个省及区市在推行河长制，各地区都推出了关于河长制的规定，但都没有上升成法律法规。整体上看，目前的相关法律及规定缺乏体系性和统筹性，容易在各级河长工作过程中造成困难。因此，国家应打破行政区划壁垒，在完善过程中明确各项规定，使得权责平衡，赏罚公正，具有可操作性和可问责性。

四、结语

对于解决河湖治理的外部性问题，实行河长制是一个毋庸置疑的做法。我们在分析过程中发现，对于我国目前的国情，政府集中力量办大事是一个极大优势，而河长制正是得益于这个社会制度优势。河长制的实施，在一定程度上解决了“三失灵”问题，让各部门协调得到制度保障，让联动执法机制有实权可行，让信息收集依靠大数据平台。这些举措对河长制的顺利实行有极大的帮助，也为我国河湖治理提供了一条正确的道路。我们有足够自信相信，在不久的将来，我国的河湖治理一定會取得巨大突破，逐步达到“水清，河畅，岸绿，景美”。

参考文献：

[1]刘翰生.福建省大田县实施“河长制”工作实践与启示[J].亚热带水土保持，2016.

[2]张厚美.河长制需要建立什么样的协同机制？[J].环境教育，2017，（05）.

[3]柯双根.大田县推行“河长制”初探[J].能源与环境，2015，（05）.

[4]刘翰生.“易信”在河长制工作中的应用[J].水利科技，2016，（02）.