行政事业单位国有资产有偿使用收入管理探析

杨敏

【摘要】长期以来，行政事业单位国有资产有偿使用收入管理一直没有完全纳入行政事业单位国有资产管理的范畴，忽视了行政事业单位国有资产有偿使用所必须经过的法定程序，没有对有偿使用的国有资产建立严格的专项管理制度，对有偿使用的国有资产的经营和收益缺乏必要的考核和监督检查，现状令人担忧，存在的问题十分突出。因此必须按“先清理，后规范，再阳光”的循序渐进的方略，建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，改进行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作，防止政府非税收入流失。

【关键词】行政事业单位 国有资产 收入管理

一、引言

长期以来，行政事业单位的国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用，虽然是国家统一所有，但是实际上无人对国有资产保值增值负责，形成了产权主体多元化、分散化和责任不清。行政事业单位的国有资产有偿使用后，其资产的使用性质发生了变化，因此必须明确其产权关系，理顺国有资产所有者与行政事业单位占有使用者以及资产经营者三者之间的责、权、利关系，使国家所有者权益不仅在法律上得到保障，而且在经济上得到体现，确保国家所有权管理的到位。但在实际工作中，部分单位有偿使用的国有资产没有按照国家有关规定办理资产划转、审批手续，投资方与接受投资方、出租人与承租人的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，只租不管，无人对资产安全真正负责，也没有人对经营者的行为进行有效监督、约束，造成管理缺位。国有资产有偿使用产生的收益应该属于国家所有，然而有的行政事业单位出于自身利益的考虑，改变财政资金用途，通过出租、出借、担保、合伙、开办经济实体等方式把多余的资产转为有偿使用，大部分收益被视为集体所有而没有上交财政，没有抵减财政拨款，没有用于固定资产的更新改造，没有向国家交纳资产占用费，而是由单位自行支配使用，且多用于个人和消费领域，导致部门和单位之间贫富差距悬殊，社会分配不公，有的部门和单位私设“小金库”，成为滋生腐败的温床。由此可见，国有资产有偿使用已蜕变为行政事业单位受利益驱动，对国有资产整体利益再分配的一种局部利益损害整体利益的形式。相当部分资产有偿使用后，一般都在行政事业单位财政预算管理之外，财务管理和监督明显滞后，且在资产运营过程中，又由于决策失误和运营水平较低等原因，使得有偿使用效率低下，甚至不少单位出现负收益，结果使得行政事业单位投资得不到回报，租金、承包费等难以兑现，也没有按照国家的成本开支范围和标准执行，致使单位“三高一低现象严重，损害了国家作为所有者的权益。行政事业单位国有资产有偿使用后，国有资产的补偿进入了一个新的循环轨道，即由原来通过财政拨款弥补转变为经营收益中计提折旧。但相当多单位仍然沿用行政事业单位资产管理模式，固定资产在使用过程中大多没有计提折旧，一些已具备计提折旧条件的单位，仍不提或少提折旧，致使单位的成本核算严重不实，虚增收入和利润，虚盈利实亏损，国有资产耗损得不到补偿，造成国有资产流失。

二、原因分析

长期以来，行政事业单位国有资产管理始终没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等具体问题，导致了行政事业单位国有资产有偿使用管理不顺，包括：其一，管理职责不清，职能交叉。长期以来，行政事业单位的国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用，形成了产权主体多元化、分散化，出资人不明确，管理职责不清。因此，在国有资产有偿使用中，一旦资产占用单位逃避办理资产转移、审批手续，那么就容易形成产权虚置、管理缺位的荒唐现象。其二，资产管理与预算管理相分离。国有资产有偿使用收入未列入预算管理体系，行政事业单位国有资产有偿使用管理失去了一个重要的约束手段。行政事业单位国有资产有偿使用管理意识的淡薄、观念上的偏差、认识上的误区，是目前行政事业单位国有资产有偿使用管理相对落后的思想根源。主要表现在：一是对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。不少人认为，行政事业单位国有资产的资金来源是国家无偿拨付的，其形成的资产应当被使用单位当作本单位所有，因而可以随意使用。二是行政事业单位国有资产的功能方面存在着错误理解。许多人认为行政机关是一个纯消费的单位，国有资产的作用主要是保障机关单位消费，以致把行政事业单位国有资产当作部门财富，作为单位领导与员工享受的物质条件。这种功能认识上的偏差，助长了部分行政事业单位出于自身利益的考虑，盲目改变财政资金用途，通过有偿使用方式谋取部门利益的现象。三是没有把国有资产自始至终当作价值来进行管理的理念。多年来，資金来源上的供给制，核算方式上的收付实现制，致使行政事业单位养成“事事伸手要”、“重钱轻物，重用轻管”的恶习，造成人们的国有资产有偿使用价值观念淡薄。目前，行政事业单位并未建立起由内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合、事前监督、事中监督、事后监督相结合、日常监督与专项检查相结合的全方位、多层次的国有资产有偿使用监督机制，内部监督不到位，外部监督又基本上处于空白状态，有效的监督方式和监督途径还有待进一步探索。

三、改进行政事业单位国有资产有偿使用收入管理工作的建议

建立闲置资产的调剂使用制度，实现使用权的动态化管理。即各级政府财政部门可以依各单位的国有资产实际需要情况与实际占有使用情况，随时进行国有资产调剂使用。在做好目前正在开展的全国行政事业单位国有资产清查工作的基础上，结合实施“金财工程”，建立各行政事业单位国有资产基础信息数据库，通过网络平台，对单位各项资产实施动态监控，通过分析单位之间、单位内部在不同时点的资产存量、分布和结构情况，掌握其资产的使用、变动、报废情况，为做好资产调剂工作提供依据。

认真界定资产产权归属，切实明晰产权。对擅自下划资产权属的应由主管部门收回，其资产收益归产权单位，实行“收支两条线”管理；自行办理的实物资产出租、出借、置换及对外投资等，应按规定重新评估资产价值，经财政部门批准后补办相关手续。依法规范资产使用合同管理。行政事业单位出租、出售、出让、转让国有资产，必须严格审批并依法签订出租、出售、出让、转让合同，作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。签订的合同文本必须规范、有效，并经相关部门公证，未签订有效合同的必须尽快补签，并将补签的合同文本报财政、税务部门备案，对于欠缴的收入，必须组织专人尽快追回。

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