环境影响评价行业2017年发展综述

2018-05-31祝兴祥苏艺陈宣颖

中国环保产业 2018年5期

祝兴祥，苏艺，陈宣颖

（中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会，北京 100037）

1 2017年行业发展环境分析

1.1 环评制度改革催生新政策法规

2017年6月，国务院印发《国务院关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》（以下简称《决定》），自2017年10月1日起施行。《决定》对现行的《建设项目环境保护管理条例》进行了修改，删除了有关行政审批事项，取消对环评单位的资质管理，环评登记表由审批制改为备案制，建设项目环保设施竣工验收由环保部门验收改为建设单位自主验收，简化了建设项目环境保护审批事项和流程，细化环评审批要求，加强事中事后监管，加大了处罚力度，明确建设项目“未批先建”应依据《环境影响评价法》予以处罚。此次条例的修改，是顺应市场需求的一种改革，进一步提升环评的有效性，同时有利于减轻企业的负担和项目建设的成本。

为贯彻落实新修改的《建设项目环境保护管理条例》，规范建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准，环保部于2017年11月发布《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自发布之日起施行。《暂行办法》规定，建设单位应当按照《暂行办法》规定的程序和标准，组织对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告、公开相关信息、接受社会监督。《暂行办法》同时明确了建设单位不得提出验收合格意见的9种情形。

2017年6月，环保部公布《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）（环境保护部令第44号），2017年9月1日正式施行，2015年4月9日公布的原《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）同时废止。该政策要求建设项目根据项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。同时应当严格本名录确定建设项目环境影响评价类别，不得擅自改变环境影响评价类别。此次全面的修改完善，使《名录》操作更贴合实际，适应环境保护管理新要求，管理更趋科学，审批更加高效，同时有效衔接排污许可管理制度。

2017年12月25日，环境保护部审议并原则通过《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》。编制“三线一单”，是推动形成绿色发展方式和生活方式的重要举措，是推进区域规划环评落地、完善国土空间治理体系的重要抓手。

针对目前建设项目环境影响评价中有关危险废物监管存在的问题，2017年环境保护部印发了《建设项目危险废物环境影响评价指南》，用于进一步规范建设项目产生危险废物的环境影响评价工作，指导各级环境保护主管部门开展相关建设项目环境影响评价审批，持续推进危险废物全过程管理，有效提升各级环保部门对企业危险废物的监督管理水平，切实从源头有效防范危险废物污染环境。

1.2 相关法律法规体系逐步完善

为进一步加强环境法制保障，国家修订了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》等与环评密切相关的环境保护法律法规，进一步完善了环境影响评价法律法规体系。

2017年出台了《“十三五”生态环境保护规划》《土壤污染防治行动计划》《全国生态脆弱区保护规划纲要》《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》等政策性文件与行动方案，发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，对如何进行土壤、挥发性有机物的污染防治和生态脆弱区的保护提出明确要求，为如何划定生态红线、开展企业自检给出行动指南，指导环评与排污许可制度有效衔接，为环评工作指引方向、保驾护航。

1.3 相关技术导则与环境保护标准陆续出台

2017年环境保护部共发布环境保护标准131项，其他技术规定、政策、指南等13项。国家环境保护标准中，环境监测类环境保护标准79项，排污许可证申请与核发技术规范类环境保护标准22项，技术规定、政策、指南类环境保护标准30项。相关技术导则与环境保护标准体系的完善，为环境执法和环境保护主管部门依法行政提供更多依据，充分体现了国家关于资源综合利用的能源政策、淘劣奖优的产业政策、鼓励科技进步的科技政策，统一了监测采样、分析、测试、统计计算等技术方法，增强了环境信息的可比性。

2 行业发展现状

2.1 建设项目环评资质审批

2017年环境保护部公布了十五批环境影响评价资质审查，共批准机构乙级资质52家、批准机构资质晋级6家、批准机构资质延续114家、批准变更机构名称87家、批准变更住所或法人209家、批准调整评价范围130家、注销资质28家、不予批准资质申请11家、不予批准资质晋级5家、降级或缩减范围52家。环境保护部还对资质证书有效期满未申请延续的69家机构资质予以注销。新批准的资质数量仅为取消或注销资质数量的53.61%，变更机构名称、住所或法人的机构数量占机构总数的32.17%，发生资质信息变动的机构次数占机构总数的70.54%，可见环评市场整体变动较大，处于震荡调整阶段。

2017年环评资质变化情况见图1。

图1 2017年环评资质变化情况

2.2 环评队伍发展

2.2.1 环评机构数量变化

随着环评机构脱钩及部分单位改制转型，环评机构的数量与前几年相比明显减少。市场正处于剧烈的变动时期，内部竞争更加激烈，外部企业的加入使整个环评队伍的整合逐渐加剧。

截至2017年12月底，全国环评机构数量为920家，其中甲级184家、乙级736家，近5年环评机构变化情况详见图2。由图2可知，甲级环评机构数量较为稳定；由于近年环评资质审批与管理日趋严格，逐一核实参与申报的环评工程师身份，全面考核机构质量管理和经营能力，严格审查首次申请机构，同时对资质到期延续和资质升级等都加大审查力度，2017年乙级机构数量降幅较大。

图2 近五年环评机构数量变化

2.2.2 环评机构及工程师分布

图3 各省市环评机构及环评工程师分布

各省市的甲乙级环评机构数量和环评工程师人数见图3和下表。

机构数量排名前三的北京、山东、江苏占环评机构总数的23.59%，人数排名前三的北京、江苏、山东占环评工程师总人数的26.10%，均在1/4左右。北京由于其得天独厚的位置优势，环评机构及环评工程师数量均稳居榜首。除北京之外，机构数量排名正是全国GDP排名前三的广东、江苏、山东。纵观环评机构与环评工程师区域分布情况，与各地经济发展现状排名高度吻合。

2.3 发挥地方优势加强从业监管

2017年环境保护部门共公布了295项环评机构不良行为记录，71项环评机构良好行为记录，近三年环评机构诚信信息详见图4。由图4可知，环保行政主管部门对环评机构的诚信管理正在逐年加强。

图4 近三年环评机构诚信记录

各省环评机构数量和工程师人数

2017年的环评机构不良行为记录中，甲级资质机构32家、乙级资质机构263家。奖惩部门级别、惩罚类型情况见图5。

不良行为记录中，甲乙级机构的比例与甲乙级资质总数的比例大致相同；处罚类型以通报、通报批评为主，其次为限期整改6个月，两者约占记录总数的75.9%；另外市、县级环境保护主管部门已成为诚信监管的主力，占56.9%。

2017年6月至8月，环境保护部组织开展了环评工程师职业资格证书“挂靠”问题的集中治理。环评机构自查阶段，发现16名环评工程师存在“挂靠”行为，131名环评工程师未如实申报从业情况；省级环保部门核查阶段，发现32家环评机构的62名环评工程师未如实申报从业情况；另外，环境保护部会同相关省级环保部门调查发现，5家机构的12名环评工程师存在“挂靠”行为。相关机构和人员均已按规定进行了处理。整治行动摸清了专职环评工程师底数，清理了“挂靠”环评工程师，发现和纠正部分环评工程师从业申报中的不规范行为。

图5 2017年环评机构奖惩部门及不良行为记录处罚

从上述环评机构及从业人员不良行为统计情况来看，近年来各级环保管理部门加强了对环评机构和人员的监管，但仍有一些单位及人员违规从业。

2.4 建设项目环评审批

2017年环境保护部共受理54个建设项目环评，批准同意48个项目建设，验收合格29个建设项目。

环境保护部正在建设包括环评大数据在内的生态环境大数据应用平台，环评大数据由全国环评审批数据四级联网交换平台和国家环评基础数据库构成。据环保部环境工程评估中心统计，2017 年前三季度全国通过联网报送的审批建设项目共92,325个，国家级、省级、地市级、区县级审批建设项目分别为33个、1296个、26,287个、64,709个，地市和区县级审批建设项目数占比98.6%，报告书、报告表分别为13,323个、79,002个，报告书与报告表的比例为1 : 5.9。

2017年前三季度国家级、省级、地市级三级环保部门共审批建设项目27,616个，2016年同期，国家级、省级、地市级三级环保部门共审批建设项目26,740个，同比增加3.3%，其中国家级减少31.3%、省级减少28.3%、地市级增加5.6%。

3 市场趋势及重要动态

3.1 环评机构经营模式悄然发生变化

随着国家简政放权政策的推行，环境管理模式调整的信号明显。环评审批权限逐年下放，《环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）简化了对环评报告内容的要求，2017年发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）更是降低了环评的门槛，另外，由于部分行业产能过剩，导致部分行业整体投资项目减少，整个环评市场规模也在相应缩小，环评机构面临转型发展。很多机构开展“环保管家”服务，通过扩大服务对象，深挖服务需求，延伸服务内容，增加环境咨询收入。

尽管环评市场整体萎缩、环评咨询仍处于项目投产前端，环评机构可以在项目初期就合理介入项目相关环保配套设施的规划，对项目可能造成的环境影响进行分析和评估，可以有效推动环境治理类业务的拓展。因此这一领域吸引了综合咨询机构或诸多上市企业的青睐。

3.2 综合服务需求升级

随着供给侧结构性改革的不断深化，国家鼓励环境咨询服务业提供全方位环境综合服务。

2016年以来，中央环保督察分四批共派出31个督察组，完成了首轮督察工作；环境保护部也对京津冀及周边地区“2+26”城市重点区域、重点行业开展督察、巡查工作。高压态势下暴露出诸多环境问题，衍生出相当规模的环境咨询服务方面的需求。

环评行业正是对规划和建设项目的全过程分析梳理和预判，经历近四十年的发展，已形成一支技术能力雄厚、知识储备全面、经验丰富的人才队伍。在此情形下，传统环评业务将逐步向综合咨询服务转型发展。当然，这将极大地考验环评队伍的综合服务能力。

3.3 规划环评地位增强

2015年以来，为适应全国新形势和党中央的新要求，规划环评思路不断创新，环保部先后出台了一系列关于加强规划环评与项目环评联动、加强空间管制、总量管控和环境准入的指导性文件，开展产业园区规划环评试点，强化规划环评在项目环评审批及事中事后监督管理中的指导性作用。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中强调要健全与发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、城乡住房建设部、交通运输部、水利部等部门协同推进规划环评机制。

新政策文件的发布实施，强调以改善环境质量为核心的环境管理要求，切实加强规划环境影响评价管理，推进项目环评与规划环评联动，落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（简称“三线一单”）约束。结合实践，战略和规划环评方面的研究不断深入，环境保护部及相关科研院所在规划环评理论及技术研究方面加大了投入，规划环评战略地位逐步增强。

3.4 固定源排污许可制度作用逐步显现

2017年环境保护部陆续发布22个行业排污许可证申请与核发技术规范，并于2017年11月发布《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号）。通知要求各级环保部门切实做好两项制度的衔接，在环境影响评价管理中，不断完善管理内容，推动环境影响评价更加科学，严格污染物排放要求；在排污许可管理中，严格按照环境影响报告书（表）以及审批文件要求核发排污许可证，维护环评的有效性。随着越来越多的行业颁发排污许可证，环境税的开征，以及排污许可专项执法的跟进，相信排污许可制度将发挥越来越重要的作用，围绕排污许可的环境服务将越来越受到咨询机构的重视。

4 环评行业发展趋势

4.1 建设项目环评数量持续减少、市场规模继续萎缩

近年来，国民经济发展更加注重增长质量，不再过多强调增长速度，靠投资拉动的经济增长方式已经全面调整为扩大内需、供给侧改革等新的增长方式，固定资产投资减少，加之行政审批权限下放和环境管理模式的调整导致环评类别和环评报告内容趋于简化，作为经济的风向标，建设项目环评市场整体规模正在持续缩小。

4.2 建设项目环评地位将让位于规划环评和排污许可

随着规划环评和排污许可地位的加强，规划环评将以落实“三线一单”为契机，解决空间、总量管控和环境准入管理方面的问题；排污许可制将建立精简高效、衔接顺畅的固定源环境管理制度体系，推动落实企事业单位治污主体责任，规范监管执法，提升环境管理精细化水平。

4.3 环评机构甲乙级资质取消、环评工程师职业资格地位尴尬

2017年7月国务院修改了《建设项目环境保护管理条例》，删除了环评资质的相关内容，释放了环评资质改革的强烈信号。然而资质改革“如何改、何时改”，甲乙级资质取消后环评工程师的作用如何发挥、其职业资格将如何定位，目前都翘首期盼，期望“靴子”尽快落地。

4.4 环评质量核查抽查常态化

各级环境保护主管对其辖区内的环评机构和受理的环评技术文件进行检查与考核，在年度考核、半年考核、季度考核、月份评分等多轮定期考核和不定期日常抽查、技术复核的多样化核查形势下，环评文件的质量问题将暴露无遗，每个机构和环评人都不能心存侥幸。打铁还需自身硬，加强环评质量管理是各家机构的必修课。

4.5 环评机构业务多维度发展、兼并重组态势加剧

环评处于项目选址、建设或投产的前端，环评机构可以在项目初期合理介入相关环保配套设施的规划，对项目可能造成的环境影响进行分析和评估，可以有效推动环境治理类订单的拓展，上游地位高杠杆效应明显。尽管环评市场整体萎缩、竞争激烈，但由于在项目建设中所处的特殊位置，环评机构业务转向纵深发展和横向拓展，并吸引了众多资本和企业对这一领域的投入。近年来兼并重组案例不断。

4.6 环评机构转型趋势明朗、方向明确

在环评项目减少、综合服务需求升级的形势下，传统环评业务将逐步向综合咨询服务转型发展。以“环保管家”为代表的环境综合服务正在如火如荼开展，服务的对象从建设单位扩展到城市、园区、企业、乡镇。服务的内容也不限于环评验收监理等传统业务，更多是贴近需求的定制化、个性化的服务。

4.7 环保督察释放需求红利、综合服务市场空间巨大

首轮中央环保督察工作已经完成对31个省市自治区的全覆盖，2018年将继续加大环保约谈等形式的督察工作，并对第一轮督察问题回头看，环境保护部也将继续开展重点区域、重点行业的督察、巡查工作。同时，“水十条”收官，“2018绿盾行动”“重点区域大气污染防治三年行动计划”等将持续传导压力。环保高压态势下衍生出大量环境咨询需求，形成了相当规模的咨询市场。