环境（生态文明）行政管理

文 郇庆治

与生态环境保护或生态文明建设议题相关的政府行政管理体制及其运行机制、政策工具等的总称，是“环境国家”或“生态文明国家”的重要构成部分。与之相关联的术语，还有绿色行政或绿色行政管理等，是大致可以互换使用意义上的概念。具体地说，环境行政管理是指，国家采取行政、经济、法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境的行为进行规划、调控和监督，以协调环境保护与经济、社会发展之间的关系，达到保证和改善生态环境、保障公众身体健康目的的行政管理活动。环境行政管理的范围，是对我国主权辖区内的工业污染防治、城市环境综合整治、自然生态环境保护及与我国承担有关的全球性生态环境保护义务的工作，包括大气污染、水污染、土壤污染以及有害废物、有毒化学品、噪声、振动、恶臭、放射性、电磁辐射等污染的控制，也包括对生态环境、生态农业、海洋环境保护和自然保护区、野生动植物、濒危物种监督管理。

就环境行政管理体制而言，其中最重要的是中央政府相关部门之间以及中央政府与地方政府之间的行政隶属、组织架构和职权分配等关系。我国环境行政管理体制的发端，至少可以追溯到1972年举行的联合国人类环境会议和在次年举行的全国首届环保大会，而自改革开放以来，我国的环境行政管理体制已经历了四次大的改革：1982年，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，属司局级机构；1988年，国家环境保护局从建设部中分离出来，成为国务院直属机构；1998年，国家环境保护总局升格为正部级机构，强化全国的环境政策制定、规划、监督、协调等职能，同时成立“国土资源部”，以统一对国土资源进行管理；2008年，成立环境保护部，由国务院直属机构变成国务院组成部门，为更好地发挥环保在服务民生、宏观调控等方面的功能提供了组织保障。至此，我国确立了目前的统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合、以政府为主导的环境管理体制。

更具体地说，我国当前的环境管理体制是一种“纵横结合”、“条块结合”的复合性模式（侯佳儒，2013）：在横向关系上，现行环境管理体制的基本特征是统管部门与分管部门相结合。我国《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”，环保部门被定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门；而“分管”部门是指依法分管某一类污染源防治或某一类自然资源保护监督管理工作的部门，包括国家海洋行政主管部门、港务监督和各级土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。这种模式也叫做“条条管理”或“行业管理”。其中，统管部门与分管部门之间执法地位平等，不存在行政上的隶属关系，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。因而，这种管理模式的有效运行，在很大程度上依赖于各个部门之间的协调和合作，而旨在建立彼此间共识的协商就成了这个体制的核心特征。

在纵向关系上，现行环境管理体制的基本特征是实行分级管理。环境保护部是国家环境保护行政主管部门，各级人民政府设有相应的环境保护行政主管机构，对所辖区域进行环境管理。这种模式也叫做“块块管理”或“区域管理”。它是将同一区域内的环境问题，不分行业、领域和类别，均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的、以行政区划为特征的管理模式。我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这是我国区域管理模式的确立基础和法律依据。

总体而言，一方面，探索建立这样一种环境行政管理体制的过程，就是我国各级政府对生态环境保护重要性认识不断提高、依法科学管理生态环境能力逐渐提升的过程，因而，它是我国经济社会现代化进程中环境管治或善治的国家意志与能力的重要体现，并对现实中生态环境破坏的修复与预防发挥了积极作用，但另一方面，现行环境管理体制无论在中央还是地方政府层面上，都还存在着诸多亟需改进的不足或缺陷，仍处于不断改革与完善的过程中。比如，国家环保总局2002年首次尝试在南京和广州建立自己的区域环保督查中心，并于2006年和2007年先后组建了它的6个区域督查中心：华东（南京）、华南（广州）、西北（西安）、西南（成都）、东北（沈阳）和华北中心（北京）。区域环保督查中心的创建表明，中央政府决心控制或扭转长期以来随着经济增长而不断恶化的生态环境，尤其是强化对国家环境法律、规章和标准贯彻落实的垂直性监管，但环保部对区域环保督查中心的行政授权是十分有限的。就此而言，区域环保督查中心的设立，可以理解为环境部及其所属环境监察局等的职能在空间上的一种扩展（郇庆治，2010）。再比如，环保部于2016年3月组建了大气、水和土壤污染防治司，目的是通过机构改革重组，更好地统领与加大环境治理力度，努力打好大气、水、土壤污染防治这“三大战役”。

而就生态环境保护和生态文明建设的本质要求来说，我国目前的这种条块式行政管理体制，也还存在着相当程度上的不适应，甚至是有着许多内在的缺陷（郇庆治，2015）。正因为如此，“十八大”报告、十八届三中全会《决定》和习近平同志对《决定》相关条款所做的解释都强调，应依据自然生态系统的整体性来整合执法主体、相对集中执法权，努力创建一种权责统一、权威高效的行政执法与监管体制。

具体而言，我国的环境行政管理体制至少存在着如下四个方面的问题，比如“职权落差”——自2008年升格为政府内阁部门的环保部依然是中央政府权力构架中的一个相对弱势单元，因而很难履行公众期待的全国生态环境保护与改善的国家责任；“整体协调性差”——不仅不同生态环境要素、而且不同大气成分也可能隶属于不同行政部门管理的现实，使环保部与其他部委缺乏应有的既分工又合作，而大部分环境突发事件的失当处置所损害的都是环保部的社会形象；“体制不畅”——环保部目前的机构框架（主体司局、区域督查中心和附属性事业单位），与其他传统型部委相比并没有实质性的改变，因而很难成为一种有效应对复杂的生态环境议题的监管制度和体制；“能力较弱”——以环保部为核心的生态环境行政管理部门的行政执法、政策管理、领导水平和职员素质，都存在着一个能力不足的问题，因而难以在协调各政府部门、动员社会各界力量方面扮演一种领导者的作用。这方面的一个典型例证是，十八届三中全会《决定》所要求的划定各种“生态红线”，其中许多领域的“红线”并不是目前的环保部一家能够划定的，而即便它这样做的话，也有一个所划定的“红线”会不会被其他部委和地方政府以合法名义突破的问题。

相应地，改进我国环境行政管理体制与机制的总体思路，也应包括如下两个方面。一是从整个国家制度框架的顶层设计上做出一种更为合理的规划，比如考虑将“大力推进生态文明建设”和“环境基本人权”写入宪法，设立“中央生态文明建设指导委员会”（或明确把“生态文明建设”纳入目前的“中央文明办”工作范围），组建更高行政级别的“国家生态、环境与遗产委员会”等，但所有这些制度性安排，并不是为了简单扩大某一行政部门的权力，而是确保中央政府各部门和各级政府真正按照“五位一体”的总要求，将生态文明建设融入其中，直至生态环境保护和生态文明建设成为一种自觉的执政理念与行政意识。二是经过重建或整合的新环境部（或生态环境遗产委员会）能够在组织架构（横向和纵向）、运行机制、政策工具等方面，进行重大改革。比如，将生态环境保护法规的贯彻落实与行政监管责任更多转交给地方性政府，将工作重点更多地转向对国家的经济社会发展转型或可持续发展提出立法与政策建议，更多地扮演“环境国家”创建中的国家与社会之间的管治平台提供者的角色，等等。总之，环境行政管理体系与能力的现代化，仍是当代中国国家治理体系与能力现代化的重要构成部分。

郇庆治：“环境政治视角下的生态文明体制改革”，《探索》2015年第3期，第41～47页。

郇庆治：“中国区域环保督查中心：功能与局限”，《绿叶》2010年第10期，第9～18页。

侯佳儒：“论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善”，《行政法学研究》，2013年第2期，第31～36页。