城镇化进程中空心村现象的成因及治理对策

2018-05-31喻小倩

现代农村科技 2018年5期

喻小倩

（重庆工商大学融智学院重庆 401320）

1 引言

近年来，由于城镇化进展的不断加快，许多农村劳动力来到城里打工，导致农村村落空心化的情况逐渐严重。摆脱空心村情况，增强农村人居生活环境，充分利用农村建设用地，确保适当的耕地规模是现阶段空心村治理的主要方向。然而进行空心村治理时，一定要足够重视空心村带来的历史以及现实影响，足够重视农民的财产权利以及自身意愿，有目的性的研究以及部署空心村治理制度，方可实现空心村治理的全面满意以及安定和谐。

2 农村空心化的基本内涵与特征

2.1 农村空心化的内涵。从实质上来看，广大乡村的空心化属于工业进程、信息化、城乡转变和一体化进程中的一种恶性产物，属于多样的经济改革过程在农村经济形式中的体现。生活区的不停建造造成了土地资源大量的浪费。作为课题调查对象的成都位于四川盆地西部的一处冲积平原，在平原地区不但村庄数量多且分布广，村庄规模大小不一，村庄间距小密度大。物理形态的农村发展与空心化很大程度消耗了为数不多的土地资源，对中国的土地维护和农作物健康生长构成严重威胁。

2.2 空心村的特点。①由于远离农村核心路程的扩大，住房的质量水平出现了提升的态势；②由于远离农村核心路程的扩大，农村人口平均占有土地面积出现了减少的态势；③由于远离农村核心路程的扩大，农村的人口数量出现了减少的态势。

3 空心村形成的主要原因

3.1 体制与制度的原因。城乡二元制度是空心村出现的最基本因素。自1958年起，城镇和农村的不同制度要求将农民的利益捆绑在农村集体土地上，束缚了农村人去往城市的自由，所以巨大的农村人口数量造成了与之相配的庞大的宅基地数量。因为工业进程、城镇化和农村劳动力组成的改变，成年劳动力去往城镇，但是城镇化迟延于非农化需要，现阶段城乡二元户籍制度和社会保障制度不容易在制度上给予去往城市务工的农民最基本的生活保障，所以坚持不放弃老家的旧宅基地是十分正确的选择。自农民非农务工和工作与户籍的转变政策放宽以来，农民进城务工相对不困难，但难的是赚取到进城购房所需的工资，农村劳动力大部分都是短期的流动，农村宅基地不可以自由交易，退出的制度缺失，这就造成了农村旧宅基地的“季节性空闲”。所以，为了城乡的共同发展，保护农民的基本利益，推动农村所有土地流转置换向前发展，解决城乡土地一体化要求，是空心村管理和新农村建设所必须要解决的产权制度问题。

3.2 管理与政策因素。缺少集中的管理，发展不合理，审批制度不完整，大部分农村仅仅重视村外新区发展和改造，但是忽视了农村本来的旧宅基地的合理的规划和使用，还有一些村委会干部法律意识不强，不按程序，不遵守制度，以自己的意愿批复大小不等的宅基地，导致村内旧宅基地大量空闲。还有，大部分的管理部门对于农村宅基地的管理不够重视，同时农村土地使用制度有缺失，农村宅基地的管理法规不健全，建房约束机制不完善，对农村宅基地的合法转让及买卖缺少制度规定和政策约束，对农村人均拥有房屋的面积也缺少相应的规定，对农村空闲、舍弃的宅基地的管理没有有关的法律条文。有关部门就多占、超站、乱占土地的做法要怎样处罚，对土地有偿使用等还没有相关政策和法律法规。

3.3 地理因素。造成农村空心化的原因非常多，但地理因素属于最为主要的原因。土地是农村人口生活和生产的最根本保障。但是有的地区土地贫瘠，农作物产量低，农民的人均收入不高，甚至保障最基本的生活都非常困难。还有的农村资源不足，农民缺少除耕种以外的经济来源，所以为了不断提高自身的经济收入而去城市务工的农村劳动力日趋增加。农村的交通不便利，原因是农村的地势复杂，没有办法对原有的基础交通设施进行升级改造，这就意味着获得外来投资的机会变得少了。区位因素也影响了农村空心化。在有公路经过的区域，农民因为交通方便，或者为了在村镇交界处进行商品交易，会将新房沿着公路建设。但是村中心因为扩大收入困难，因此产生了闲置地、废地。

3.4 经济因素。进城务工、经商的农村劳动力的增加属于导致农村宅基地闲置的另一个主要因素。由于城镇化水平的快速发展，很大一部分农村劳动力进城务工、经商，导致农村居住人口呈逐年下降的趋势，大部分农民在城镇买房，造成农村中的住宅闲置。还有，现住在农村的农民很多都是社会弱势群体，生活困难，加之农村经济拮据，无力改变本身的居住环境。

4 综合治理空心村的对策建议

“空心化”造成的空心村在很大程度上延缓了乡村的经济发展，对全面深化改革、推进新型城镇化建设都会形成负面的影响，努力增加农村发展活力，促进农村经济健康发展，有必要进行统一的规划，采用多种方式来治理农村“空心化”。

4.1 建立和完善农村宅基地流转机制。《物权法》第一百五十三条规定，“宅基地使用权的获得、使用以及转让，符合土地管理法等法律和国家有关规定”。现阶段中国的土地管理法没有就宅基地的转让做出详细的要求，很大程度上对宅基地的转让造成了干扰。法律规定的停止不前约束了对农村土地资源的使用。改革是必然的，坚决的建立农村宅基地流转、交易的一系列法律法规，建设农村宅基地交易市场，激活大量废弃、闲置的农村土地的活力。2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意见中提到在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不破坏、农民利益不损失三条底线的原则上，有条不紊的推进农村宅基地流转试点工作，工作要在2017年年底结束。

4.2 加强农村治理的规划与引导。空心村的治理是一个存在很多问题的繁杂工程，牵扯到的是亿万农民的根本利益，一定要坚持在依法治国的原则下，全局统筹、认真实行，一定要不损害农民的基本利益，国家要借资源整合得到更大的发展空间，最终建成与全面深化改革配套的新型繁荣农村社会。一是要通过土地保护、农村面貌改善、新型城镇建设相结合，科学设计合理的规划方案。在对空心村基本状况、治理潜力充分了解的基础上，从村一级开始，层层制定合理的规划方案。二是整理制定治理目标和时间表，共性的问题要制定出原则性规定，对于执行细节问题制定指导实施意见，保证在治理工作过程中贯彻执行。三是加强治理工作队伍的建设。空心村治理工作琐碎、利益纠缠复杂，一定要建设成一支作风过硬、有治理工作经验的队伍，切实的做好群众工作，切实贯彻治理规划。

4.3 培育和构建农村发展新环境。空心村产生的基本原因在于现在农村的发展环境已经不适应农民的发展要求，所以建设新的农村发展环境是必要的，将农村建设成为一个充满希望的地方，让新一代的农民不但可以追求城市梦，也可以通过勤劳来实现自己的乡村梦。

4.3.1 鼓励发展投资农村基础建设，构建置业环境。发达国家的经验证明，农村有能力吸收大量的劳动力就业，尤其在农业服务业。重点是农村基础设施，特别是在通讯和道路等基础方面取得长足的改善，农村就能接受现代服务业理念的影响。现代服务业的充分竞争，会作为增强农村经济活力的根本。同时还要鼓励务工农民返乡创业。采取多种优惠政策鼓励和激励弱势群体创业，使弱势群体摆脱原有境况走向发展也是大部分国家一贯的做法。通过改变投资基础环境，加强创业培训，提高行政服务，制定优惠政策，优化农村的创业环境，吸引农民工返乡，肩负起建设新农村的任务。

4.3.2 增强公共服务质量，健全完善的生活环境。农村公共服务落后是农村经济发展落后的根本原因。公共服务是否完善直接影响到人们生活的福利和质量。因此要在通讯、饮食、医疗、垃圾处理、娱乐等方面进行改善，禁止土地使用的随意性，与城市一样进行科学规划。

4.3.3 加强构建和谐的社会环境。城乡二元结构、大部分农民工外出务工、贫富之间差距的增大、新老价值观的不同，这些基本矛盾都是农村社会不和谐的原因。社会主义新农村建设需经历长时间的奋斗，任重道远，改善农村教育、解决农民就业、完善农村社会保障、健全农村医疗卫生事业、提高农民生活质量都是发展和谐社会的重要途径。社会演变的过程中构建及强化和谐的社会关系尤为重要，将它做为正面力量，保障、维护和加强建设的成果。