互联网时代我国全民消防监督管理新机制的构建

李 洋，金 静，王冠宁，顾琮钰

(中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000)

“预防为主、防消结合”是我国消防工作的方针。为了有效地预防火灾的发生，各级公安机关消防机构严格依照法律实施消防监督管理工作。《中华人民共和国消防法》第53条明确规定：公安机关消防机构应对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查[1]。消防监督管理是一项火灾防控工作，其重要性不言而喻。虽然相关部门认真履职，在火灾防控方面做了很多的努力，但是目前我国的火灾形势依然十分严峻，据公安部消防局统计，2015年全国共接报火灾33.8万起，造成1 742人死亡、1 112人受伤，直接财产损失达39.5亿元[2]。

火灾总量居高不下，火灾防控的压力较大。而我国现行的消防监督管理体制下，其执法主体及监管模式都较单一，警力不足的问题比较突出，且随着经济的迅速发展，注册登记的社会单位数量还会继续增长，庞大的社会单位数量与监督执法警力不足的矛盾将会越发突出，而在有限的警力与繁重的监督检查任务的矛盾下，消防监督检查的效率和质量将有待于进一步提高[3-6]。近些年，国内外许多学者对目前消防监督管理存在的问题进行了研究，如刘志强等[3]针对我国现行消防监管模式重微观、轻宏观的问题，在借鉴食品安全领域监管方法和责任体制等方面的成熟经验的基础上，提出通过重构消防法制体系，提高消防监管效率的设想；田玉敏等[4]通过讨论国外火灾保险与消防互动的模式，提出由保险公司和消防管理机构共同参与的消防监督管理模式；Flanigan等[7]研究指出消防员应着重关注不同气候条件下森林火灾发生的规律，从而预防森林火灾;Koetz等[8]利用成像光谱测量、光检测和测距(LiDAR)的组合，构建了满足森林火灾管理需求的监测技术;此外,随着物联网技术的发展，“物防”和“技防”也成为研究的热点[9-10]。近几年我国公安部消防局高度重视消防信息化建设，提出要大力加强消防信息化建设，实现人防、物防、技防的有机结合，实现动态有效的管理。其中，海南省率先作为试点城市构建了物联网消防安全治理平台，以加强对社会单位消防安全标准化、信息化的管理[11]。但是物联网等技术对资金和人才等方面的要求较高，考虑到我国的国情和社会发展的进程，此技术在全国范围内普及推广可能还存在一定的困难。

本文以消防信息化建设为背景，以“96119”火灾隐患举报电话为原型，将消防监督管理与互联网相结合，本着“发动群众、依靠群众”的原则，对互联网时代我国全民消防监督管理新机制构建的必要性、可行性、内容和特点以及构建的方式方法进行了探入探讨。

1 构建互联网时代我国全民消防监督管理新机制的必要性

随着我国法治社会的不断发展，公民的法律意识、消防意识逐渐增强，公民主动参与公共安全建设的意识也不断增强。事实上，我国政府管理部门一直非常重视公众参与消防建设的重要性，公安部于2011年7月25日颁布的《全民消防安全宣传教育纲要》中明确规定：通过开展全民消防安全宣传教育活动，树立“全民消防，生命至上”的理念，激发公民关注消防安全、学习消防知识、参与消防工作的积极性和主动性，不断提升全民消防安全素质，夯实公共消防安全基础，减少火灾危害[12]。

此纲要提出了“全民消防”的概念，通过消防宣传使得人民群众关注消防、学习消防知识，并通过该纲要的实施达到了一定的预期效果，促进了消防安全环境的形成。但是，人民群众长期被动地接受消防教育，缺乏互动参与性，公众的力量未能得到充分的调动。然而，公众参与消防监管与消防独自进行消防监管相比，在监督力量、组织结构和行为特点等方面均具有一定的优势(见表1),只有调动人民群众参与消防安全建设的积极性，把任何地域、行业、场所、部门都纳入到消防监督管理的视线中，实现全天候不间断的监督管理，才能体现和满足消防监督管理本身具有的“全方位性、全天候性、全过程性、全员性、强制性[13]”等特点和要求。

表1 单一消防监管模式与全民消防监管模式的比较Table 1 Comparison of single fire supervision and the national fire supervision

我国公安部消防局2013年开通了“96119”火灾隐患举报电话[14]，鼓励市民举报火灾隐患，施行一段时间后，发现能在一定程度上提高消防监督管理效率。但也出现了一些问题，如部分报警人员对火灾隐患判断不当，少部分人恶意拨打“96119”电话。目前，我国全民参与消防安全建设的平台还非常单一，不能最大程度地调动公众的积极性，而借助“互联网+”模式，依靠广大人民群众的力量，构建的互联网时代全民消防监督管理新机制能够避免出现这类问题，公众可通过互联网上传清晰的视频和照片，使得消防执法人员能够准确地判断火灾隐患，从而提高了消防监督管理的效率。因此，构建具有互联网时代特点的我国全民消防监督管理新机制就显得非常紧迫和重要。

2 构建互联网时代我国全民消防监督管理新机制的可行性

2. 1 公众具备发现火灾隐患的能力和机会

随着《全民消防安全宣传教育纲要》的实施，我国公众的消防安全素质明显提升，遵守消防法规的自觉性也普遍提高，对于消防知识、相关法规等有了初步的认知，对火灾危险性场景、违反消防法律规定及消防安全管理不规范的漏洞有了一定的识别能力，具备发现火灾隐患的能力；同时，消防监督检查的各个场所涉及到了人民群众的生产、生活，公众具有发现火灾隐患的机会。

2. 2 公众具有参与公共安全建设的客观条件

截至2016年6月，互联网普及率为51.7%，我国网民总数已达7.01亿人，其中手机网民规模达6.56亿人，占比93.5%[15]。这从不同方面透视出我国互联网发展的新成果、新趋势、新动向，移动互联网已与人们的日常生活紧密地交织在一起，公众完全可以借助移动互联网平台随时随地将发现的火灾隐患及时与消防部门进行沟通，而一些新媒体的出现，更为公众参与消防监督管理提供了客观条件，如腾讯公司的微信在信息共享方面具有巨大的优势，2016年微信用户数达6.9亿人，月活跃用户6.7亿人，公众号1 000多万个。可以说人们的日常生活已经离不开新媒体了，所以通过新媒体实现公众参与消防安全建设是可行性的。

2.3 构建互联网时代我国全民消防监督管理新机制具有可借鉴的对象

2016年5月15日，我国公安部构建的打拐信息发布平台APP正式运行，通过公众的帮助寻找被拐儿童，可协助公安机关快速破案[16]；2016年5月4日，上海公安机关启用交通违法举报平台，市民将违法视频作为举报的内容，公安机关确认真伪后，依法对违法者进行处罚[17]。消防监督管理也属于公共安全监管工作，消防部门可借鉴“全民打拐”、交通安全领域的施行方法，结合消防工作的特点，构建适合消防领域的“全民消防”互联网平台。

3 互联网时代我国全民消防监督管理新机制的内容和特点

3.1 互联网时代我国全民消防监督管理新机制的内容

消防机构负责全民消防监督管理新机制互联网平台的构建，公众协助监督身边的各类场所，以提高消防监督管理工作的针对性。该互联网平台主要分为两个版块，分别为民用建筑火灾隐患和工业建筑火灾隐患。

根据火灾隐患的统计表明，民用建筑火灾隐患所占比例最高，为54.24%，其火灾隐患形势严峻；工业建筑火灾隐患也较为突出，占19.4%[18]。而在民用建筑火灾中，公共场所火灾所占比例较大，且公共场所人员密集，易造成严重后果，公众也易发现这类场所的火灾隐患；工业建筑中的生产作业场所也存在一些能够被公众发现的火灾隐患，所以本文针对该互联网平台的特点，对公共场所和生产作业场所中一些典型的且易被公众发现的火灾隐患进行举例说明，见图1和图2。

图1 民用建筑的火灾隐患Fig.1 Fire hazard of civil construction

图2 工业建筑的火灾隐患Fig.2 Fire hazard of industrial construction

公众发现相应的火灾隐患后进行拍照或录像，并上传至相应的版块，公安机关消防机构经核实后可通知相关单位或个人进行限期整改，排除火灾隐患。互联网时代我国全民消防监督管理新机制的具体内容及运行过程见图3。

图3 互联网时代我国全民消防监督管理新机制的内容及运行过程Fig.3 Content and operation process of the new mechanism of national fire supervision of China in internet era

3.2 互联网时代我国全民消防监督管理新机制的优势及特点

构建的互联网时代我国全民消防监督管理新机制具有以下优势及特点：

(1) 提高了消防监督执法的效率。目前我国的消防监督执法人员在对企业、工厂等社会单位进行消防检查时针对性不强，具有一定的盲目性，进而影响了消防监督执法的效率。“96119”火灾隐患举报平台对于报警人准确描述火灾隐患的要求较高，可能会出现报警人表述不清、消防监督执法人员不明白的情况。然而新机制是通过公众上传照片或视频来表述具体的火灾隐患，具有清晰、直观的特点，从而使得消防监督执法人员可准确地判断火灾隐患。同时，新机制的构建使得公众可通过互联网平台向消防部门提供信息，使得消防监督执法人员的监督管理对象更具有针对性，避免了消防检查的盲目性，从而提高了消防监督执法的效率。

(2) 提高了社会单位遵守消防法律法规和自检自查的意识。新机制的建立使得社会单位的消防安全管理情况暴露到广大人民群众的视线中。近些年来，每当有人员伤亡或财产损失较大的火灾发生后，政府就会加大力度严查性质类似单位的场所，严肃处理存在火灾隐患的社会单位，逼迫社会单位增强遵守消防法律法规的自觉性。为了避免受到相应的处罚，社会单位将会采取严格遵守消防法律法规并自觉健全消防安全制度、开展消防安全教育培训、自检以消除火灾隐患等手段来预防火灾的发生。

(3) 深化了公民与消防工作的联系。《中华人民共和国消防法》在总则中指出：按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络[1]。因此，每个公民都有维护消防安全、预防火灾的责任，而全民消防监督管理新机制的建立提供了公民主动参与消防监督管理工作的途径，增强了公民参与消防监督管理工作的力度，深化了公民与消防工作的联系。

(4) 具有可推广性。消防监督管理属于公共安全监管领域，而公众的参与则提高了消防监督管理的效率，所以本文构建的新机制也可以在其他公共安全监管领域进行推广，如可推广至环境保护领域等。

4 构建互联网时代我国全民消防监督管理新机制的方式方法

本文选取天津、北京等比较开放的城市作为试点城市，根据试点城市的试用情况对互联网平台进行完善，在全国范围内互联网逐步推广并建立完善的互联网时代全民消防监督管理新平台，具体工作包括以下几方面：

4.1 多层次、宽领域地宣传互联网时代全民消防监督管理新机制

为了让公众了解互联网时代我国全民消防监督管理新机制及对应的移动网络平台，要充分发挥实体单位以及网络媒体和传统媒体的优势，进行全方位的宣传。一方面，请派出所、社区居委会和街道办事处等实体单位帮助宣传;另一方面，要利用网络的普及性加以宣传，如与腾讯公司合作在网络上进行宣传，还要借助传统媒体的优势在报纸、电视上进行宣传。这样多层次、宽领域地对我国全民消防监督管理新机制进行宣传，使得公众尽可能地参与进来，并鼓励人民群众积极履行参与权、表达权、监督权等权利。

4. 2 明确消防机构在构建新机制中的主体责任

消防机构负责新机制互联网平台的构建以及后续的优化、维护工作,还要加强消防与公众的互动，当公众提供信息时，迅速辨别信息的真伪，确认无误后马上调派执法人员排除火灾隐患，并对相应的单位、机构进行处罚，处理完毕后及时向提供信息的公众反馈处理结果，加强公众的参与感；同时，由于部分群众缺乏对消防法律法规、技术规范的了解，不能认识到什么是火灾隐患，或者不能正确地判断火灾隐患，所以消防机构还要进行消防法律法规、技术规范的宣传，加强公众对消防知识的了解、对火灾隐患的认识。

4. 3 强化政府的引导作用

为了能够激发公众参与消防监督管理工作的热情，各级人民政府应积极设计一系列人民群众参与消防监督管理工作的措施和手段，有意识地对公众参与的需求加以引导和鼓励，并利用政府的公信力，引导、鼓励公众参与消防监督管理工作，推动消防社会化，弥补社会自我消防安全管理能力的有限性。但是，必须仍然要以消防部门为主体，公民参与作为辅助监管手段，遵循渐进、创新、有序的原则，有计划地鼓励公民参与消防监督管理工作。

4. 4 鼓励民间团体参与消防监督管理

我国有许多民间团体，这些民间团体有一定的组织制度和结构，具备办事效率高、手段多样、分布广泛等特点，若能鼓励他们参与到消防监督管理中来，则极大地加强了群众基础，更加有利于互联网时代我国全民消防监督管理新平台的建设和发展，所以不仅要提倡个人参与，还要鼓励民间团体参与。

4. 5 建立奖励机制

虽然民众发现了火灾隐患，却时常因为怕麻烦，放弃了履行公民应有的监管权利。因此，政府应通过向提供信息的民众给予物质奖励来激发人民群众的参与热情。

为了更直观地了解互联网时代我国全民消防监督管理新平台构建的方法，本文绘制了该新平台构建的流程图，详见图4。

图4 “互联网+”全民消防监督管理平台构建的流程Fig.4 Construction process of national fire supervision platform based on internet plus

5 结论与建议

“互联网+”全民消防监督管理平台开创了消防监督管理工作的新模式，将互联网与消防监督管理相结合，本着“发动群众、依靠群众”的原则，构建的我国全民消防监督管理新机制，不仅提高了消防监督管理的工作效率，还提升了社会单位遵守消防法律法规的自觉性，为我国消防监督管理工作的发展提供了新的动力。但是该新机制的建立还需要消防部门主动作为，不能仅依靠公众提供的线索进行消防监管工作，同时还需要政府、立法及监督等相关部门的相互协调和配合，并需要在此领域开展深入的相关理论研究。

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