人口“空心化”背景下村民自治的民主困境与路径选择

2018-05-30刘伟林泽民

湖北经济学院学报·人文社科版 2018年10期

刘伟林泽民

摘要：我国正处于城镇化加速发展的大背景之下，城市化进程的加快对乡村民主自治的政治环境带来诸多的挑战，而乡村人口大量流出导致人口“空心化”对基层民主自治的挑战尤为突出。目前，我国农村人口“空心化”呈现出明显的特点：外流入口数量持续增加，数量庞大;留守人口结构失衡，留下来的以老年人、少数妇女和儿童为主;乡村精英流失严重，留守人口素质不容乐观。这种人口“空心化”的现象导致乡村治理主体缺失，基层治理陷入“低效治理”困境，集中体现在“四个民主”的困境上。在此背景下，村民自治走出主困境的路径选择应从经济、政治、社会的维度出发，找回自治民主。

关键词：空心化;民主困境;路径;选择

一、问题的提出

20世纪中后期至本世纪初，学术界关于村民自治研究经历了一个“黄金十年”期，在这个时期，村民自治的研究方向与目标集中在村民自治的制度构建，以及实行村民自治的价值意义，即“制度一价值”的研究范式大行其道。徐勇指出，村民自治的政治价值在于构建起一系列民主规则与程序，并通过形式化民主训练民众，从而不断赋予民主真实的内容[1]。在经历了十年的黄金时期以后，面对村民自治发展过程中遭遇到的瓶颈问题，学术界曾经一度沉寂，期间不乏人们的质疑声和忧虑，有人甚至断言“自治已死”。但是近年来，有关“村民自治有效实现形式”的讨论和研究明显增多。2014年中央一号文件指出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，这一提法重新掀起了学者对村民自治研究的新热潮，给本世纪以来平静和萧条的村民自治研究注入了新的时代活力，一批村民自治学者重新集聚起来，有学者继续肯定我国村民自治的价值，如刘伟指出，村民自治是社會主义民主的一种特殊形式，是具有民主性和自治性色彩的基层自治制度，构成了国家权力体系民主运转的基础，是中国民主化实践的创新[2]。戴玉琴认为，村民自治既为我国上层民主的推进筑稳了政治基础，也为党内民主和人民民主的互动提供了可借鉴的范式[3]。不同的是人们对于村民自治研究的范式开始有了新的思考，即从“制度一价值”的研究范式转向“形式——条件”的研究范式[4]。

什么是村民自治？简言之，村民自治就是指在我国农村，村民在基层党委的领导下，村民依法直接行使民主权力，通过自治组织进行自我管理、自我教育与自我服务的一项基本政治制度。村民自治的运行方式主要是指村民自治组织的产生以及其操作模式，主要包含民主选举、民主决策，民主管理以及民主监督。华中村治学派代表徐勇指出，我国农村村民自治是农村基层人民群众自治.即村民通过自治组织依法办理和处理与村民利益相关的村内事务，实现自我管理，自我教育，和自我服务[5]。这里的自治组织就是由村民通过民主选举产生的村民委员会。自治是民主的基石，民主是自治的灵魂。我们认为，现阶段的我国正处于城镇化加速发展的大背景之下，村民自治将在一个较长的时期内处于不稳定的状态，因为农村社区形态在变化，村级事务日益繁杂，人口流动仍然频繁，尤其是城市化进程的推进加剧了农村人口向城市流动，人口“空心化”加剧了实现村民自治中四个民主的困境。本文旨在分析人口“空心化”村民自治面临的民主困境，以及如何走出困境，找回自治民主。

二、当前我国农村人口“空心化”特点

何为农村“空心化，以及农村人口的“空心化？这是两个有着不同内涵的概念。对于前者，徐勇指出，所谓乡村发展的“空心化”是指，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境[6]。对于后者，周祝平从人口学的角度出发解释农村人口“空心化”的内涵：农村人口“空心化”是指农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童[7]。本文指向的是人口的“空心化背景，我们认为，我国农村地区人口“空心化”集中表现为农村劳动力人口的大量转移，具体特点如下：

（一）流出人口数量庞大，并逐年增加

随着我国城镇化进程的不断推进，尤其是伴随着国家供给侧改革成就的初步凸显，国民经济迈人高质量发展阶段，经济活力不断释放，城镇新增就业机会不断增多，从而引发我国农民新一轮的进城务工热潮，农村流出人口数量持续增加。以进城务工的农民工为例，2017年全年农民工总量28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%。其中，本地农民工11467万人，增长2.0%;外出农民工17185万人，增长1.5%[8]。庞大的农民工人口流出数量以及较长的周期是当前农村出现人口“空心化”的主要原因。

（二）流出人口日趋年轻化，留守人口结构失衡

据2018年国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》显示，1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%，占比首次过半。新生代农民工具有与传统农民工不同的时代性特征，他们渴望融人城市化进程中，大部分都是高中学历以下，所以外出工龄大幅提前。另一方面，原农村户籍的大学生毕业后绝大多数安居于城市，在城市就业，融入到城市的生活中，很少有大学生返乡创业，可以说在农村，这是一支比较固定性的流动人口。正是因为农村年青一代人口大量外流，加剧了农村人口老龄化的速度。另外，由于夫妻双方或一方在城市面临的压力选择，在农村留守下来的以妇女与儿童居多。2015年民政部发布的有关数据显示，当前我国农村留守儿童，留守妇女，留守老人数量高达1，5亿。

（三）乡村精英流失严重，留守人口素质不容乐观

根据“推拉理论，分析，巴格内首次提出了人口迁移的“推拉理论”，后经美国学者E.S.Lee进行了系统性的完善，该理论认为，人口迁移受“推力”“拉力”的影响，“推力”是人口迁出的消极因素，“拉力”是人口迁人的积极因素，这些因素集中体现在生活自然环境、就业、医疗、收入等方面的对比。就我国城乡对比关系而言，城乡之间的资源差距成为乡村精英迁出的“推力。”乡村精英由于在政治、经济、文化方面优势，他们可以更好适应城市的生活，获得更好的资源及条件，在这种推力的影响下，他们逐步由农村迁人城市。因此，农村留守人口成为村民自治的主体，与乡村精英相比，他们在能力与素质方面都有较大的差距。

诚然，我国城镇化进程的加快能够有效地反哺乡村，促进乡村振兴以及政治转型，但城镇化的快速发展加快了乡村人口外流，人口的大量外流解构了传统的乡村政治结构，一定程度上给村民自治带来极大考验，使自治民主面临困境。

三、人口“空心化”背景下村民自治面临的民主困境

村民自治制度的基本内容和核心，是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从这个角度分析，笔者认为农村人口特别是乡村精英的大量外流，导致治理主体缺失或动力不足，乡村民主运转不畅，集中体现为如下“四个民主”的困境：

（一）民主选举困境

民主选举是村民自治的一个基础性的环节。当前我国农村人口“空心化背景下，民主选举陷入一定的困境。一方面，人口流出导致农转非、蓝印户口、小城镇户口、挂靠户口等，出现农业户口中户在人不在，人在户不在等新问题[9]。留守人口中占绝大多数的老人、妇女、儿童，他们的文化素质不高，民主意识淡薄，即使外流入口通过委托选举的方式，但由于长期在外的家庭主体也缺乏对被选举人的深刻了解，只是象征性地委托亲戚或他人代为填票投票，甚至出现厌悬情绪[10]。从利益衡量的角度来说，长期在外的农民工因脱离家乡，有的已经定居在城市，因此与乡村发展的利益相关性不大，从而导致对乡村民主选举产生一定的冷漠心理，自然不会回乡参加选举。另外，回家参与选举的经济损失和交通成本也在一定程度着制约他们回乡参加选举.毕竟能够耽搁手上的工作.专程返乡参加选举的村民是极少数。事实上，这部分人基本是游离于政治选举之外。选举主體的缺失使乡村民主选举面临“谁选举、选举谁”难题，部分地区村干部选举甚至出现村干部被迫“形式性”民主选举或自我选举产生。另一方面，由于留守人口结构失衡，“空壳村”所剩多为弱势群体，他们在选举过程容易受因外界的压力影响而缺乏独立性，特别是在某些利益诱惑、宗族势力干涉、黑恶势力威胁等不良因素影响下，容易被排斥在民主选举的权利自主性边沿，从而使民主选举流于形式，或者导致不好的选举结果。

（二）民主决策困境

民主决策是村民自治的一个关键环节，关系着村庄全局成败，直接影响村民自治实施的成效[11]。因此，民主决策应当严格遵循程序性规定。从法理上来讲，村委会及村民议事会合法权力来源于村民会议及村民代表大会，但目前村民会议及代表大会的召开面临难题，尤其在人口“空心化”的背景下。一方面，法定的参会人数召集面临困难;另一方面，即使达到法定人数，但参会人员的由于素质及文化水平等各方面的局限性，也难以实现正确的决策。在这样的背景下，村庄公共事务的决策结果或者由村委会直接决定，或者村民会议或村民代表大会流于形式，走过场。再者，由于乡村人口流动性大，在村民议事会代表中，由于部分的公共事务与自身的利益关联性并不高，而村委会又无法根据利益关联性及时淘汰与增补村民议事会成员，因此严重影响到民主决策的质量，导致决策主体“虚置”。

（三）民主管理困境

民主管理是村民自治的重要组成部分，受人口“空心化”的影响，民主管理极易出现问题。一方面，村委会无权管控流动人口的利益选择，村庄精英的流失降低了乡村民主管理的管理水平，留下的村民包括部分村干部较低的文化水平影响了农民对民主管理的认知、参与和评价，阻碍民主管理水平的提高[12]。另一方面，留下的自治群体由于利益相关性不高及认知能力不强，他们往往觉得民主管理与他们毫无关系，导致“两委”对村务管理规章制度的重视度不高，出现干部代替村民自行管理现象。乡村民主管理陷入“如何管理、怎样管理？”困境。

（四）民主监督困境

民主监督是民主选举、民主决策、民主管理的基本保障。尽管《村民委员会组织法》明确规定村民履行民主监督的方式，规范了民主监督制度与程序性规定。但人口“空心化”使乡村治理民主监督制度“虚化”与“弱化”。主要表现在：首先，乡村人口流失特别是乡村精英外流削弱了村民自治的主体力量与活力，村民会议及代表大会召集人数不足，造成民主监督主体缺位。其次，留守村民监督意识淡薄及对村务公开的认知能力不足，民主监督乏力。第三，人口“空心化”使村委会面临人才缺乏困境，乡村两委“一肩挑”导致权力过于集中，民主监督难度加大，失去了制衡监督，助长了腐败现象，“乡村政治发展陷入‘内卷化一定程度上弱化了农村自治组织的功能，影响民主建设。”[13]

四、找回自治民主的路径选择

（一）经济维度

1.进行以村民利益为导向的农村产权制度改革

马克思认为，利益是人们从事政治活动的动因，影响村民自治最核心最基本的要素——利益出发.利益相关决定村民自治的基础，而村民自治利益的核心是经济利益，基于利益相关的产权结构为村民自治奠定了经济基础，也提供了持久动力[14]。有学者甚至认为“村民自治的核心和根本问题是对村级集体产权的治理。”[15]落实产权制度关系村民所有权归属，所有权归属的占有程度影响村民获得用于生产及扩大再生产所必需的物质支配。自治实现的经济基础是产权制度利益相关及获得程度[16]当前，我国农村产权制度缺陷降低了农民利益的相关性，一定程度上增强了“推一拉理论”中农村人口流动的推力，加剧了农村人口“空心化”。如，在农村集体土地流转过程中，缺乏相应的法律依据来保障村民的利益，土地流转程序不规范，村民在土地流转中的收益缩水;产权交易平台不完善，存在城乡“二元结构”差距，降低农村土地应然价值;农民承包地与宅基地确权确地颁证难，等等。当前我国农村产权制度的改革正在有序推进。我们认为，深化农村产权制度改革要坚持村民利益导向，修缮涉及农村产权制度的相关法律、政策，提高村民产权利益相关性;推进村民集体资产股权股份化分配改革;构建系统、规范、分层产权交易平台;探索村民房屋与宅基地“产权合一”，确地确权颁证。

2.实施为民主发展提供动力的乡村经济振兴战略

任何一种特定民主的稳定，都有赖于经济发展[17]。乡村经济振兴是村民自治民主得以实现的经济基础。农村经济发展乏力，例如发展新动能不足，资本进入准则过高，农村融资与资本市场培育及再发展缺乏动力等等，这些弱化了乡村民主振兴所必需的经济基础。当前我国农村建设正处于加快扣赢农村脱贫攻坚占、实现乡村振兴战略的关键阶段，乡村民主建设进入以经济振兴带动民主发展的关键时期。乡村民主振兴首先要实现农村经济振兴，通过经济振兴创造村民在农村享受更多的优质资源，丰富农村社会发展的所需的经济资本，提高乡村发展吸引力。因此，乡村经济振兴要着重推进农村农业供给侧结构性改革，培育农村经济发展新动能，放宽社会资本入农准则，培育发展特色农业经济。以乡村经济振兴为乡村民主建设提供民主政治发展的经济基础，吸引村民自治的主体回归，为村民自治民主发展提供源源不断的新动力。

（二）政治维度

1.加强党的领导，加大基层党组织建设力度

党的十九大报告提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的乡村社会治理体制，“法治、德治、自治”相结合的乡村治理体系，为我国乡村治理指明了方向。在我国乡村治理体系中，党的基层组织居于中心地位，发挥核心、领导作用。基层党组织是联系国家权力与基层人民群众的纽带，是乡村社会充满活力和和谐有序发展的主导力量。对于村民自治而言，基层党组织是推动自治的核心力量。

农村人口“空心化”背景下大量乡村精英的流失给乡村基层党组织建设带来挑战。因此，乡村党的基层组织建设要围绕自我建设这个主题，吸引优秀成员加入到党的队伍中来，以提升基层党组织对基层民主建设的水平与能力。基层党组织优秀人才的吸引可以从乡村本土能人特别是留守的部分乡村精英中吸收，也可以通过抓住高校毕业生基层任职契机充实党的基层自治组织，利用他们的文化素质优势加强党的基层组织建设.扩大基层党组织队伍.发挥农村党员在村民自治中的先锋模范作用。通过建设一个强有力的领导组织，发挥党在领导乡村民主政治建设的四个“功能作用”，使村民自治民主选举、民主决策、民主管理、民主监督在党的领导下依法良性发展。

2.完善村民自治的法律制度，创建乡村协商民主制度

伴随着我国农村现代化和城镇化的推进，以及农村实行了税费改革，新的农村社会环境发生了很大的变化。鉴于村民自治在“四个民主”上的困境，根本的选择路径还是要完善相关的各项具体制度，包括民主的选举、决策、管理、监督制度。在空心化的背景下，制度的完善更加重要，否则民主更容易陷入形式主义的泥潭，有必要用更加完善的法律规范村民自治主体的权力和义务，不能因为留守在农村村民自治主体的一些欠缺使得民主走形式和过场，这样势必会造成恶性循环的后果，越是“空心化”，民主越陷入困境，民主越陷入困境，农村越是“空心化”。当前，村民自治方面工待完善的法律制度，包括明确村民自治的宪法地位，完善村民代表会议制度等等。

此外，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，对于推动我国民主政治建设具有重大作用。人口“空心化”导致村民自治过分依赖于少数乡村精英，大部分留守弱势群体被排斥到村民自治的制度边沿，乡村精英“悬浮”破坏了乡村协商民主所应有的平等包容性，异化了村民自治的民主基础。如何引入并发挥乡村协商民主在解决人口“空心化”难题及重构村民自治所应有的制度优势，这涉及到协商民主在村民自治中的制度及政策层面的问题。必须加强党的领导，政府支持，坚持群众路线，让乡村民主政治过程成为“村民广泛参与、充分协商、践行群众路线的过程。”[18]通过科学的制度构建，为村民参与协商通过平等、有序的制度保障，以及进一步提高村民的政治参与意识，培育乡村农民政治参与协商文化，提升乡村公民公共精神，为乡村协商民主制度优势嵌入村民自治过程提供持久性“土壤”条件。

（三）社會维度

1.培育新型社会资本

从帕特南的社会资本理论来看，社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率[21]。丰厚的社会资本意味着在村庄共同体中的村民普遍具有团结、合作和信任的公共精神以及高度的权利和参与意识，丰厚的社会资本是村民自治实现的社会基础，在乡村民主自治中具有提高村民参与选举广泛性，促进民主决策权威多元化，保证民主管理合法性，实现民主监督日常化的功能作用[22]。人口“空心化”对乡村社会资本造成巨大的冲击，社会资本积累不足使自治民主运转动力不足。因此，必须重新构建乡村社会资本，挖掘传统社会资本优势并培育新型社会资本，发挥社会资本的在村民自治中的功能作用，使村民自治民主有规律运转。如，以社会主义核心价值观为引导，培育新型村民自治文化，提升乡村公民公共精神;以市场经济为导向，培育发展乡村新型农民经济组织，培育与生产经济发展相适应的新型社会资本;用法治的手段调节乡村社会资本关系，规范乡村权力运行，为培育新型社会资本并发挥其作用提供法制保障。

2.建设和谐美丽乡村

十九大报告提出了建设“生态宜居、乡风文明”的乡村战略。习近平总书记强调，要建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民有更多获得感与幸福感”。根据“推一拉理论”，人口的迁移影响因素涉及到人所生存的自然环境与人文环境，乡村生态及人文环境的发展如果不能满足村民对美好宜居环境的需要，就会降低村民的获得感与幸福感，进而成为乡村人口迁出的“推力”因素。和谐美丽乡村是乡村生态环境与人文环境的统一，各级地方政府必须树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，加大乡村基础设施建设的配套性投入力度，加快“建好、管好、护好、运营好”的四好农村路建设，结合自然资源、文化传统、地方特色因地制宜建设和改善乡村宜居环境。同时，我们的乡风文明也要加大建设力度，从宣传和教育两个层面人手，倡导良好的家风建设，如树立“重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”的理念等等。总之，要用多个途径和多种手段实现建设和谐美丽乡村的目标，从而形成乡村人口迁人的“拉力”因素，为人口“空心化”背景的乡村自治民主建设奠定扎实的社会基础。

参考文献：

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[8]2017年经济运转稳中向好、好于预期.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html.国家统计局，2018-01-18.

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