如何应对行政处罚中面临的诉讼风险

奋军

近年来，随着行政诉讼立案登记制度的实施，极大地降低了行政诉讼立案的门槛，涉及公安机关行政处罚的行政诉讼案件呈较快增长趋势，派出所民警执法环节稍有纰漏，可能就会面临巨大的诉讼风险。民警只有规范执法行为，其作出的行政处罚才能直面司法审查的考验。

一、派出所民警在行政处罚中面临的诉讼风险分析

治安案件从受理、调查取证、告知到作出处罚决定、送达，每个环节都有严格的法律规定。公安机关若违反法律规定进行处罚，一旦当事人提起行政诉讼，诉讼的风险十分巨大。

1.违反法定程序导致的诉讼风险

一些民警在办案中只注重案件的处理结果而忽视办案程序对当事人进行处罚，就加大了案件的诉讼风险。如《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。《行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罰决定之前，不依本法规定向当事人告知给予行政处罚的事实理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。民警在办案中没有说明理由或者拒绝听取当事人的陈述、申辩以及超越办案期限等程序性事项将会导致行政处罚决定不成立或无效的法律后果。

2.行政处罚决定证据不足导致的诉讼风险

按照证据裁判主义的基本要求，无证据即无事实。认定事实必须以证据为依据。没有证据，或有证据但证据不充分的情况下，民警是不能认定事实的。以某派出所办理的一起殴打他人案件为例。2017年5月6日，闫某与赵某因地上浇水之事发生争执后互殴。闫某受伤后立即在医院进行救治，经检查面部为皮外伤，赵某案发后半武汉月才到医院检查，医生诊断为耳膜穿孔。对于闫某的伤情，系赵某引发，证据链完整。而对于赵某的伤情，尽管在案证据、当事人笔录以及证人证言都证明闫某打了赵某的耳光，但赵某的耳膜穿孔的伤情认定为闫某所致就显得证据不足，因为赵某在案发后半个月内没有任何就诊记录，无法排除二次伤害的可能性。某县公安局依据《治安管理处罚法》第四十三条的规定，分别对赵某和闫某处以拘留七日，罚款五百元的处罚。后闫某不服，提起行政诉讼，本案公安机关一审败诉，其原因就在于忽视了认定案件事实对证据的要求。

3.案件定性不准、法律适用错误导致的诉讼风险

治安行政案件的定性必须根据行为人的违法事实和违法的目的，按照主客观相一致的归责原则进行认定。执法实务中，片面地主观归责或客观归责都可能会导致案件适用法律的错误。2016年5月13日，何某（女）在某购物广场购物时与店主程某（女）因琐事发生争执，进而双方发生肢体冲突。在何某与程某相互推搡的过程中，程某之子柴某（2001年6月20日生，学生）赶到后撕扯何某致何某仰面躺在地上昏迷。被害人何某被送往医院后自述已经怀孕一月有余，后自行流产。2016年7月10日，某公安局以柴某殴打孕妇为由，根据《治安管理处罚法》第四十三条第二款的规定对柴某处以拘留十日（不执行）罚款五百元的处罚。柴某不服提起行政诉讼，当地公安局一审败诉。之所以败诉就在于对柴某而言按照主客观相一致的归责原则应适用《治安管理处罚法》第四十三条第一款进行处罚，如若适用第二款则属于法律适用错误。因为被害人系孕妇的客观情形行为人无法认知，法律不能强人所难。

4.行政处罚显失公平导致的诉讼风险

行政行为既要坚持合法原则，也要坚持合理原则。公安机关在行政处罚中要结合行为人违法的性质、情节、被害人过错、主观恶性、违法后果等综合考虑，按照比例原则做到过罚相当，才能体现行政处罚行为的合理性，体现公平正义。如果轻行为重罚、重行为轻罚、同样行为不同罚，可能就会损坏公平正义的底线，作出的行政处罚决定当事人难以接受，从而产生行政诉讼的风险。行政诉讼涉及复杂的法律程序，面临诸多不确定的诉讼风险，公安机关要采取有效措施，才能降低诉讼风险。

二、基层派出所降低行政诉讼风险的几点建议

1.加强办案流程控制，严格依照法定程序办案

公安机关在办理案件中程序瑕疵或程序违法的风险是一种可控的风险，基层公安机关内部加强对办案流程的优化设计，对于因程序违法带来的诉讼风险是可以避免的。严格按照《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》等有关法律法规规定，在盘问、传唤、告知、法律文书送达、办案期限等方面加强流程控制，重视程序的价值，就可以极大降低因程序违法或超越办案期限导致的诉讼风险。

2.充分发挥治安调解在治安案件结案中的作用

治安调解是治安案件结案的方式之一。对于办案实务中取证困难的案件，在事实无法查清的情况下，通过说服教育的方式调解结案不失为降低诉讼风险的一种办法。尤其是在涉及家事纠纷的治安案件中，很多案件缺乏证人证言，寻找其他证据也十分困难，往往“公说公有理，婆说婆有理”。民警借助司法所、村委会等机构的力量调解处理，就可以有效地化解矛盾，降低诉讼风险。

3.严格依照证据规则作出行政处罚，证据不足或不充分的情况下应作出不予处罚的决定

对于公安机关而言，行政处罚决定具有准司法的性质。行政处罚决定与法院的审判活动具有极大的相似性。法官的裁判要建立在证据确实充分的基础上，如若证据不足，在刑事审判中根据疑罪从无原则应判决被告人无罪，在民事诉讼中判决则会驳回原告的诉讼请求。公安机关在作出行政处罚决定时同样可能面临证据不足的问题，在此情况下，按照《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项做出不予处罚决定是合情合理的，而且可以降低诉讼风险。

4.办案中要有诉讼意识，及时固定证据

证据是诉讼的核心。《行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”在行政诉讼中作为被告的公安机关应当遵循“先取证、后裁决”的顺序原则，尽可能地保障行政处罚决定建立在事实清楚、证据确实充分的基础上，不能等到行政诉讼阶段再去收集证据来证明行政行为认定事实客观准确。办案人员要树立诉讼意识，在办案过程中要尽可能全面及时地收集和固定行政处罚决定所依据的事实方面和程序方面的证据，才能降低行政诉讼中的诉讼风险。这就要求：

第一，收集证据要全面。如在殴打他人造成轻微伤害的案件中，除及时获取在场的证人证言外，当事人有医疗行为的，要对主治医生进行调查取证，以进一步确定伤害程度，把握行为后果。

第二，收集证据要及时。在一些公共场所发生的打架斗殴案件、故意毁损财物案件，由于围观人员的偶合性以及证人证言本身会因时间的推移导致记忆的模糊性，如不及时取证，可能就会错失时机，为案件处理带来极大的被动。

第三，注重固定程序性事项的证据。在行政处罚决定中，涉及许多程序性事项，如鉴定意见告知、行政处罚告知、扣押证据、处罚决定书的送达等，民警要通过录音、录像或笔录等形式及时固定证据，否则会面临举证不能的诉讼风险。