金融申诉专员制度对我国的启示

刘晓荣

摘 要：随着金融服务的日益综合化、多样化，金融创新产品的日益复杂化、专业化，致使金融消费者处于相对弱势地位，金融纠纷频发，金融消费者对自身的维权诉求日趋迫切。本文主要通过分析我国现行金融纠纷解决机制存在的问题，阐述英国金融申诉专员（FOS）制度的运行特点，以期对我国建立金融纠纷解决机制提供借鉴。

关键词：金融消费权益保护 金融申诉专员制度 金融消费者纠纷解决机制

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）09（c）-040-02

1 金融消费者纠纷解决机制概述

金融消费纠纷是指金融消费者与金融服务提供者间因商品或服务所产生的争议，金融消费纠纷解决机制是为解决此类纠纷而建立的解决机制。现阶段，国际上主要金融消费纠纷解决机制大致可分为两类，即金融机构内部解决机制和金融机构外部解决机制，后者较为多样，主要包括金融监管部门调解、独立第三方机构调解、金融仲裁、司法诉讼等。总体而言，这几类纠纷解决途径是相辅相成、相互关联的有机组合。

2 我国金融消费纠纷解决机制现状及存在的问题

目前，我国解决金融消费纠纷的主要途径有向金融机构内部投诉、向金融监管部门投诉、仲裁和诉讼等，下面，笔者将一一对比这几种纠纷解决方式的优点及不足。

2.1 向金融机构内部投诉

金融消费者在与金融机构产生纠纷时，往往第一选择是直接与金融机构进行交涉，综合考虑金融产品的专业性、复杂性及风险度，我国金融机构也根据《商业银行法》《证券法》《保险法》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等法律法规和监管部门规定，设立了金融消费者投诉部门及免费投诉电话，建立了消费者纠纷解决机制，金融消费者可以通过多种渠道进行投诉。

不可否认，金融机构内部解决途径在公众认知中较为广泛，也是最常见最基础的纠纷解决方式，但是在实际运行中也存在诸多缺陷。一方面，金融机构作为一种特殊的企业，驱使其运行的根本动力依旧是盈利，因此，金融机构在运营中难免会出现“重盈利轻服务”的现象，致使消费者投诉处理工作处于边缘地位，工作人员服务意识不强，金融纠纷处理被动应付等；另一方面，金融机构在处理金融消费者投诉时，由于既担任“裁判员”又充当“参赛者”，使得处理结果有失偏颇。工作人員往往从金融机构的利益出发，对诸如服务态度、服务质量等无实质性内容的投诉处理积极性较高，而针对涉及侵权事件、风险提示、虚假销售等实质侵害消费者权益的重大案件，则以敷衍、搪塞等理由拖延、拒绝对消费者进行赔偿。因此，单纯依靠金融机构内部处理机制难以做到公平的处理金融纠纷，保护金融消费者的合法权益。

2.2 向金融监管部门投诉

当金融消费者与金融机构经协商未达成统一意见时，多数金融消费者会转而向金融监管部门进行投诉。自2011年以来，在分业监管的模式下，各监管部门先后成立了专门的金融消费者保护机构并开通了投诉热线，分别负责各自监管领域的金融消费纠纷，为金融消费者维权提供了新的途径。

尽管监管部门的行政权力促使其在金融领域具有很高的权威性，但在实际应用中，也存在种种问题。一方面，混业经营与分业监管矛盾凸显。正如前文提到的，我国现行监管模式为分业监管，这与现代金融产品和服务的跨行业性、交叉性相矛盾，一旦发生纠纷，很难区分该由哪个机构来管辖，随之出现诸如监管边界模糊、监管真空等现象，导致纠纷处理过程中“踢皮球”，效率低下；另一方面，立法滞后导致监管依据缺失，管控力不强。由于我国金融消费者相关立法工作相对滞后，致使监管部门在进行监管时只能起到外部引导的作用，纠纷调解员在调解中处于被动地位，仅仅起到督促作用，没有就纠纷提出解决方案的裁断权，确保金融机构公平公正处理纠纷则更无从谈起。此外，监管机构对于违法违规的金融机构虽然可以采取行政处罚的措施，但对于金融消费者的损失却无法保障，直接导致金融消费者权益的受损。

2.3 仲裁和诉讼

仲裁和诉讼都是传统的解决纠纷的主要方式。仲裁具有准司法性、处理结果容易被承认与执行等优势，被学界认为是处理纠纷的首选方式。但在我国，由于仲裁程序繁琐，费用昂贵，加之部分金融机构所提供的格式合同中，已事先将争议解决方式确定为诉讼程序，而考虑到对仲裁的熟悉程度和认知程度比诉讼相对较少，因此消费者对金融机构作出的诉讼处理方式往往会“听之任之”，这就使得仲裁在处理金融消费纠纷方面尤显不足。

司法诉讼的最终性和权威性，使其成为金融消费者权利救济的最后一道屏障和保护金融消费者合法权益最权威、最有力的途径。近年来，法院受理的金融案件呈现出数量多、类型多、涉案金额多的趋势。但是，由于诉讼程序繁杂，导致维权成本增加，因此，在我国若损失较小，大部分金融消费者在发生金融纠纷时，综合考虑诉讼所需的时间、金钱成本后，往往选择放弃维权。

综上所述，无论是金融机构内部处理、金融监管部门介入还是采取仲裁、诉讼的途径，均存在或多或少的问题，而金融纠纷涉及人数众多，牵扯各方利益，处理不当很容易引起群体性纠纷，对地方经济金融稳定造成负面影响，因此应借鉴国外成熟经验，结合我国实际，尽快建立多元化金融消费纠纷解决机制。

3 英国模式纠纷解决机制——金融申诉专员（FOS）制度

2000年，英国当局通过了《金融服务与市场法》，进一步明确了金融服务管理局（FCA）统一管理金融业的地位，负责对金融机构内部投诉处理制度进行监督，设立金融督察服务公司（FOS）和金融服务赔偿公司（FSCS），分别处理金融消费者纠纷和赔偿消费者损失，形成了金融纠纷的“一站式”投诉处理机制。

3.1 金融申诉专员制度

（1）FCA职责。FCA是是纠纷解决机制的核心，主要扮演监督者和政策制定者的角色，负责监管金融市场，保护消费者。金融机构在制定内部投诉处理制度时，要严格遵守FCA在纠纷处理程序、时限、责任规定、客户补偿等方面的规定，确保纠纷能够在金融机构内部被有效、妥善地解决。

（2）FOS职责。FOS属于独立第三方金融纠纷解决机构，接受FCA的监督，但FCA不得干涉其纠纷的处理。向金融机构内部投诉是FOS的前置程序，FOS受理糾纷投诉案件后，首先会根据纠纷双方的陈述和事实材料进行调解，并提供解决方案和建议，如果双方一致认可解决协议，则该程序终结；如果有当事人一方不能接受解决方案或对对方陈述的事实有异议，则会进入仲裁程序，经由金融督察员对案件重新审理并作出裁决报告，此时，如果双方达成一致，则纠纷受理到此结束；如果无法达成一致，金融督察员会作出最终裁决，值得注意的是，最终裁决仅对金融机构单方面有效，也就是说当消费者选择接受最终裁决时，金融机构就必须接受，裁决则对双方均有约束力；若金融消费者不同意最终裁决，可以向法院起诉。

（3）FSCS职责。FSCS是英国金融业唯一的法定赔偿机构，接受FCA的监督。当金融机构停止交易或资产不足以支付赔偿金时，由FSCS进行代偿，消费者无需支付服务费用。FSCS赔偿额度是有限的，如果消费者对其受损害权益索赔超过FSCS设定的最高赔偿额度，必须通过法院诉讼解决。

3.2 金融申诉专员制度的特点

英国构建了囊括金融机构、监管部门、独立第三方机构、赔偿机构和司法部门在内的金融消费纠纷解决机制，形成了“事前控制——事中解决——事后弥补”，全方位、多层面的纠纷解决机制，切实保障了金融消费合法权益，其金融消费纠纷解决机制主要有以下几个特点。

（1）独立性。英国FOS是独立于消费者、金融机构和监管部门之外的第三方纠纷解决机构。投诉机构的独立性使其可以公平、公正地处理争议，不会出现偏袒金融机构的情形，有助于保护金融消费者的权益。虽然争议投诉处理机构受监管当局监督，但是监管当局不能插手争议处理机构的业务和运作，确保了FOS处理结果的客观公正性。

（2）混业监管。英国FOS统一处理整个金融业的纠纷，不再区分纠纷属于证券领域、银行领域、或是保险领域，消除了金融消费者在投诉时找不到受理机构的尴尬局面，同时也避免了监管边界模糊和监管空白导致的推诿扯皮现象，提高了纠纷处理效率。

（3）专业性。保证争议处理队伍的专业性，是作出正确评判的前提条件，为此，英国FOS员工主要由具备金融从业经验的人员、法律知识丰富的人员、公共服务领域经验的人员构成，且所有人员均为全职在岗，建立了一支具备良好职业操守、丰富专业知识的人员队伍。

（4）倾斜保护。一方面，体现在处理纠纷费用上，FOS规定，不管投诉获胜与否，消费者均不需要支付任何费用，一切费用都由金融机构承担，极大的降低了消费者的纠纷解决成本，有效避免了本文第二部分提到的“仲裁和诉讼成本高”的问题。另一方面，体现在裁决结果上，FOS针对金融机构的“一裁终局”制度，非常有效地保护了处于弱势地位的消费者，有效避免了本文第二部分提到的“金融机构内部处理结果有失偏颇”的问题，确保了纠纷处理更加公平、公正。

（5）法律效力。FOS作为专门的金融消费投诉争端处理机构，金融督察员作出的最终裁决具有法律效力，对金融机构具有强制性的约束力，有效避免了诸如我国监管机构对纠纷处理无有效约束手段，无法定纷止争等问题。

4 我国建立金融纠纷解决机制的建议

英国FOS的运行机制为我国建立金融纠纷解决机制提供了可借鉴的思路。

（1）设立综合、独立、专业地第三方金融纠纷解决机构。建议我国尽快设立第三方金融纠纷解决机构，综合受理银行、证券、保险各个领域的金融纠纷。鉴于我国国情，该纠纷解决机构的属性可以分两个阶段加以完善，第一个阶段可以考虑由国家设立该机构，属性为事业单位，等到该机构发展成熟，被大众认可后，再考虑进入第二阶段，转为真正的第三方纠纷解决机构。在人员配备方面，建议广泛吸收具备法律、金融、纠纷调解、心理学等专业知识和经验的人士，确保纠纷处理水准和效率，不断提高纠纷解决机构的专业性、权威性及公信力。

（2）明确裁决结果的法律效力。建议我国通过制定专门法律，确立独立的第三方金融纠纷解决机构在处理金融纠纷中的合法地位，由法律赋予其裁决的效力，金融机构必须服从该机构裁决，执行裁决结果，如果拒不执行，消费者便可申请法院强制执行。

（3）对金融消费者实施倾斜保护。建议主要由金融机构负担该机构的费用开支，主要包括两部分：一是金融机构缴纳年费。依据金融机构的经营规模和年度金融消费者权益保护工作机构评估结果，确定年费费率；二是案件处理费。案件处理费原则上由金融机构承担，但鉴于“故意找茬”的“专职投诉者”，可以向败诉消费者收取适当费用，确保金融机构的合法权利。

参考文献

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