我国区域财政农业支出非均衡性与优化

2018-05-30李文军

江苏农业科学 2018年9期

李文军

(广西师范大学法学院，广西桂林 541004)

公共服务均等化是区域协调发展的主要内容，也是促进区域协调发展的基本途径，财政农业均等化作为其中的重要组成部分，其相关研究已成为学术界关注的焦点问题[1]。中国共产党第十八次全国代表大会报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议进一步指出：“健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制……推进城乡基本公共服务均等化。”2017年中央“一号文件”同样指出：“改革财政支农投入机制。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效能”。

国内学术界关于财政农业支出的研究主要集中在4个方面：(1)财政农业支出的增长效应，认为农业支出对农业经济增长有溢出直接效应[2-3]；(2)探讨财政农业支出的最优规模到底为多少，如丁文恩等认为扩大公共财政覆盖农村的范围，建立财政农业投入资金稳定增长机制，是财政农业投入政策的关键所在[4-5]；(3)探讨财政农业支出的经济社会效应[6-8]，包括农业支出对农民收入增长的影响以及财政支农支出的减贫效应等主题，财政农业支出无论是对农民收入还是粮食产量均有正的促进作用，同时有利于减少贫困，经济社会效应明显；(4)财政农业的差距问题[9]，时乐乐等通过对新疆财政支农投入进行研究发现，南北疆区域差异呈现北高南低的分布格局[9]。

虽然学者对财政农业支出方面的研究比较丰富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，对于区域的划分，有的学者将我国分为东部、中部、西部三大区域进行研究，或者对某一区域财政农业进行研究，笔者认为，将我国划分为东、中、西、东北四大区域进行研究，更加合理；其次，在财政农业支出的数据方面，存在数据不够健全、数据老化的问题，例如黄嘉俐等的研究只利用了2006年的数据[10]，数据明显老化和不完整，不能反映财政农业支出的全貌，本研究采用的是我国1996—2015年20年的数据，数据更加完整；再次，对于区域财政农业支出是否存在收敛性还未有定论，如果未收敛，差距来自哪里，到底是区域内差距造成的还是区域间差距造成的，还是共同造成的，还须要进一步探讨。基于以上问题，本研究运用泰尔指数及其分解公式以及收敛性分析方法，采用1996—2015年数据，分析我国四大区域财政农业支出的演变过程，描述财政农业支出的非均衡分布特征，最后提出优化对策。

1 区域财政农业支出非均衡性分析

1.1 政府间财政农业支出事权安排分析

由表1可知，1996—2015年，我国财政农业支出由 510.07 亿元增长到17 380.49亿元，20年来增长迅速，约增长了33.07倍，年均增长率达到20.4%，高于同期我国年均财政支出增长率(17.7%)，财政农业支出得到了财力保障。1996—2015年中央政府财政农业支出由58.61亿元增长到738.78亿元，20年增长了11.61倍，年均增长率为14.3%，中央财政农业支出占财政农业支出比例除2001年较高外，基本上呈现下降趋势，由1996年的11.5%下降到2015年的 4.3%，总体来看，中央支出比例较低。与中央政府相比，财政农业支出中地方政府占据了大部分，1996—2015年地方政府财政农业支出由451.46亿元增长到16 641.71亿元，地方政府财政农业支出比例整体呈现上升趋势，由1996年的88.5%上升到2015年的95.7%。总体来看，地方政府承担了财政农业支出的主要责任，财政农业支出呈现出明显的地方化倾向[11]。

表1 政府财政农业支出事权安排

注：数据来源《中国统计年鉴》(1997—2016年)。表2至表5同。

1.2 区域财政农业支出总量分析

根据国家统计局2011年6月13号的划分办法，为科学反映我国不同区域的社会经济发展状况，为党中央、国务院制定区域发展政策提供依据，根据《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》以及中国共产党第十八次全国代表大会精神，将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部地区包括北京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南等省(市)；中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西等省份；西部地区包括新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃、陕西、宁夏、四川、云南、重庆、贵州、广西等省(市、自治区)；东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江等省份。

由表2可知，从分区域支出总量来看，除2004年西部财政农业支出占四大区域财政农业支出比例最大外，1996—2007年的其他年份四大区域财政农业支出均表现为东部>西部>中部>东北，2008—2015年表现为西部>东部>中部>东北。东部地区财政农业支出由1996年的162.60亿元增长到2015年5 690.82亿元，年均增长率达到20.6%，高于国家财政农业支出的增长率；中部地区由1996年的 93.63 亿元增长到2015年的3 613.94亿元，年均增长率为21.2%；西部地区由1996年的145.49亿元增长到2015年的5 800.79亿元，年均增长率达到21.4%，是四大区域年均增长率最高的区域；东北地区由1996年的49.74亿元增长到2015年的 1 536.16亿元，年均增长率仅仅为19.8%，在四大区域中年均增长率最低。

从各区域财政农业支出占财政农业总支出的比例来看，东部地区20年来财政农业支出占财政农业总支出的比例平均值为34.98%，总体呈下降趋势，由1996年的36.02%下降到2015年的34.20%，最高值为2003年的40.66%；中部地区20年来财政农业支出占财政农业总支出的比例平均值为20.82%，由1996年的20.74%下降到2001年的15.95%，比例为20年来最低，2002年后比例不断上升，到2009年达到最高值，为24.27%，此后不断下降，到2015年降为21.72%，20年来比例较稳定；西部地区20年的平均值为33.45%，略低于东部地区，整体由1996年的32.23%上升到2004年最高值的37.70%，此后慢慢回落，到2015年降为34.86%，高于东部地区；东北地区20年来财政农业支出占财政农业总支出的比例平均值为10.75%，总体呈下降趋势，由1996年的 11.02% 下降到2015年的9.23%，最高值出现在2001年，为13.05%，最低值为2014年的9.10%。东部、中部、西部、东北的变动率分别为28.39%、52.16%、25.75%、43.41%，其中中部地区和东北地区变动率较大，虽然国务院实施了中部崛起计划和振兴东北老工业基地战略，但是这2个区域的支出比例却整体呈下降趋势。

1.3 区域人均财政农业支出分析

由表3可知，从人均财政农业支出来看，我国四大区域间的差距比较明显。1996—2015年东部地区由39.40元增长到1 083.50元，20年增长了26.50倍，在四大区域中增长倍数最小，年均增长率为 19.1%；西部地区由1996年的40.4元增长到1 504.1元，20年增长了36.23倍，是四大区域中增长倍数最多的，年均增长率为21.0%；中部地区由1996年的26.9元增长到990.4元，20年增长了35.82倍，年均增长率为20.9%；东北地区由1996年的47.5元增长到2015年的 1 403.2元，20年增长了28.54倍，年均增长率为19.5%。

财政农业支出均值由1996年的36.8元增长到2015年的1 210.6元，20年增长了31.90倍，年均增长率为20.2%，东部和东北地区均低于此增长率。在四大区域中，东部地区前8年高于平均值，后12年低于平均值，而中部地区20年来均低于平均值，处于弱势地位；西部地区和东北地区均高于平均值，因此区域间人均财政农业支出差距比较明显。

1.4 区域财政农业支出力度分析

本研究利用公式财政农业支出力度=各区域财政农业支出/各区域财政总支出×100%来计算各区域财政农业支出力度。该指标能够反映各区域财政农业支出在财政支出中所占的比例和受到的重视程度，如果支出力度越大，说明区域政府的重视程度越大，反之，越小。本研究选取部分年份进行比较，由表4可知，除2009年外，支出力度表现为西部最高，东部最低，东北和中部居中的态势。西部地区由1996年的10.34%下降到2002年的 8.09%，达到最低值，此后有一定的升降，到2015年为 13.35%，此时西部地区成为支持力度最高的区域，一方面与西部地区农业人口较多有关，另一方面与中央对西部地区的转移支付有关；东北地区由1996年的7.43%下降到2006年的 6.78%，此后不断上升，2015年为13.10%；中部地区由1996年的8.40%下降到2000年的6.25%，达到最低值，此后有一定的升降，到2015年为11.38%，20年上升了2.98百分点；东部地区1996年支出力度为6.26%，此后不断下降到2006年的5.06%，达到最低值，此后有一定的升降，到2015年为8.97%，20年来变化不大。总体来看，20年来我国四大区域财政农业支出力度呈现出较大的区域差异。

表2 四大区域财政农业支出

表3 区域人均财政农业支出

2 区域财政农业支出差距的分解

本研究采用泰尔指数(Theil index)来分析农业的区域差异。泰尔指数最早由由荷兰经济学家泰尔(Theil)于1967年提出，开始主要用于测算国家之间的收入差距，后来被应用到农业、工程等领域，应用范围不断扩大。泰尔指数可以衡量1组经济指标在不同时间、区域和层次范围内的差异[12]。泰尔指数具有在子样本之间分解的特性，利用这一特性，可以将地区整体差异分解成不同地区内部的差异和地区之间的差异。本研究选择以人口比重为权重，采用泰尔指数来计算1996—2015年年间区域财政农业支出差距构成，其计算公式为

表4 区域财政农业支出力度

(1)

式中：Hi为第i区域财政农业支出占总财政农业支出比例；Pi为第i区域人口数占总人口数的比例；Ti是未加权的组内泰尔指数，其计算公式为

(2)

式中：hi是第i区域的财政农业支出；hij为第i区域中第j省的财政农业支出；pi是第i区域的人口数；pij为第i区域第j省的人口数。

运用泰尔指数可以衡量区域间的财政农业支出差距和区域内财政农业支出差距分别对总差异的贡献，即：区域间贡献率=区域间差异/总差异×100%；区域内贡献率=区域内差异/总差异×100%。通过式(1)、式(2)可以计算出1996—2015年的T总值、区域内T值、区域间T值，以及各自的贡献率，如表5所示。

从表5可以看出，1996—2015年泰尔指数的变化整体呈先上升后下降的趋势，由1996年的0.296 7不断上升到2002年的0.360 1，2003年后不断下降，到2015年降为0.201 7，20年来区域差距缩小了32%，财政农业支出区域均等化程度不断提高；财政农业支出区域差距由区域间差距和区域内差距共同造成，但是区域内差距是主要原因，其中1996年的差异贡献率为 97.6%，到2015年贡献率也达到96.3%，区域间差距贡献率比较小。

表5 区域财政农业支出差距分解

由图1可知，东部地区泰尔指数由1996年的0.010 3下降到2015年的-0.016 4，由正值变为负值，说明东部地区处于弱势地位；中部地区泰尔指数一直为负数，由1996年的 -0.028 2 上升到2015年的-0.018 9，虽然一直处于弱势地位，但是均等化程度得到一定提升；西部地区由1996年 0.012 9 上升到2015年的0.032 8，说明其财政农业支出比例大于人口比例，优势地位进一步加强；东北地区1996年为 0.012 2，此后波动变化，2015年为0.010 0，略低于1996年水平，但变化不大，同样处于有利地位。

3 区域财政农业支出收敛性分析

众多学者在研究区域经济增长收敛性时常用δ收敛与β收敛等2种检验方法，其中δ收敛用于考察各区域某经济变量偏离整体平均值的差异及其不平衡的动态过程；β收敛主要考察各区域经济变量收敛的速度及特征。因此，本研究综合应用这2种方法考察我国区域财政农业支出的收敛情况。

3.1 δ收敛情况

δ收敛的计算公式为

(3)

由表6看出，1996—2003年区域财政农业支出CV值整体呈上升趋势，由1996年的0.454 4上升到2003年的 0.522 0，2003—2010年CV值整体略有下降，2010年为 0.412 5，此后整体呈上升趋势，2015年为0.485 0，20年来CV值上升了6.7%，因此财政农业支出没有表现出δ收敛，这对缩小财政农业支出差距来说是一个不好的信号。

3.2 β收敛分析

δ收敛不能说明财政农业支出水平较低区域的财政农业增长速度是否快于水平高的地区，因此用β收敛分析来进一步检验，而在β收敛检验前须对变量进行如下回归分析：

表6 1996—2015年财政农业支出CV值

(4)

式中：cit与cit-1分别代表各省某一年以及上一年财政农业支出水平，如果cit存在β收敛的话，那么式(4)的回归结果β值将显著小于零。由表7可知，β值虽然为负值，但没有通过显著性检验，表明财政农业支出β收敛不明显，因此今后的财政农业支出更应该向中西部落后地区倾斜，不断促进我国农业的均等化。

表7 区域财政农业支出β-收敛检验回归

4 研究结论与优化对策

4.1 研究结论

1996年以来，财政农业支出呈现出明显的地方化倾向，区域财政农业支出表现出明显的区域差距，在支出总量上前12年表现为东部>西部>中部>东北，后8年表现为西部>东部>中部>东北的趋势，东北地区支出比例下降明显，中部地区支出比例较稳定。从人均财政农业支出来看，西部和东北地区高于均值，东部地区后12年低于平均值，而中部地区均低于平均值，处于不利地位。除2009年外，支出力度表现为西部最高，东部最低，东北和中部居中的态势，2015年西部地区的支出力度最大，为13.35%，东部地区支出力度最小，为8.97%，区域间支出力度差距明显。从区域差距的分解来看，泰尔指数整体呈先上升后下降趋势，且2015年的数据小于1996年，说明区域财政农业支出差距20年来呈缩小趋势；区域差距主要由区域内差距造成；东部地区泰尔指数由正转负，处于不利地位；中部地区20年来泰尔指数一直为负值，说明处于劣势地位；西部地区泰尔指数增大，说明其优势地位进一步巩固；东北地区泰尔指数为正值，相对处于优势地位。从收敛性来看，财政农业支出未表现出δ收敛与β收敛。

4.2 优化对策

4.2.1 强化农业投入的政府责任，不断提高财政农业支出水平近年来，国家财政支农规模不断扩大，2016年达到 18 587.36亿元，但目前我国的财政农业支出投入规模仍未达到理想状态，2016年财政农业支出占农业生产总值的比例为29.1%，而日本、以色列等国高达45%～95%[13]。因此，在我国现有财政农业支出规模下如何调整好支出结构，把有限的财政资金投入到农村公共服务上，并发挥最大效用，显得尤为必要。因此，必须强化财政农业投入的政府责任，充分发挥政府在农业资源配置过程中的宏观调控作用，逐步扭转农业资源配置空间非均衡态势。

4.2.2 优化事权划分，不断提高中央政府财政农业规模由于农业生产的特殊性，其自身抵御风险的能力比较弱，但它是任何一个国家不可或缺的产业，也是一个社会效益明显的基础性产业。因此，在经济社会发展的过程中，各国中央财政均重视对农业的投入。要合理确立中央政府农业投资的增长速度。根据《中华人民共和国农业法》规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。这是国家对农业财政性资金增长的最低要求，在满足这一要求的前提下，鉴于农业的特殊性，其中的财政性投资增长速度应高于同期财政支农总投入的增长速度和财政用于国家总投资的增长速度[14]。

4.2.3 优化财政农业转移支付制度，加大对种粮大省的投入区域内差距是财政农业支出差距的主要原因，因此，国家财政在转移支付方面，须着重关注区域中财政能力较弱的省份，弥补各区域中落后地区的财政缺口；另外，须要进一步规范转移支付制度，根据政府努力程度、农业人口数、耕地数量等指标来确定财政农业转移支付，加大对东北、中部等种粮大省的投入力度。

4.2.4 通过PPP模式，鼓励社会资本加大对财政农业的投入中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议指出：“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”根据财政部公布数据，2016年我国公私合作(public-private-partnership，简称PPP)落地项目投资额达到2.2万亿元，因此，鼓励社会资本投资农业领域大有可为。一方面须要正确处理政府与民间部门的关系，只有在平等的法律地位和契约框架下规范政府部门与民间部门的平等合作关系，才能确保民间资本能够获得合理的经济效益，这就须要建立民间资本进入和退出机制、利益平衡机制、风险分担机制、行业竞争机制、磋商机制和信息披露机制[15]；另一方面，政府须要采用财政、金融等政策对参与农业投入的民间资本予以扶持，不断发展壮大民间组织，实现政府、民间组织、农民的多赢局面。

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