深化供给侧结构性改革 推进制造业转型升级

党的十九大强调，建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。2017年3月，笔者对广东省佛山市深化供给侧结构性改革、推进制造业转型升级情况进行了实地调研。调研情况如下。

一、改革背景

佛山市是我国制造业名城。国际金融危机发生之后，受国内外多重因素的影响，佛山制造业下行压力持续加大，许多企业生产经营困难，而且制造业整体上“大而不强”的问题日益显现。

一是全球总需求不振，低成本出口的比较优势不断丧失。国际金融危机之后的较长时期内，国际市场需求疲弱，加上国内资源环境、劳动力、土地等要素价格不断上涨，低成本优势日益丧失，导致佛山制造业出口明显下滑，很多企业利润不断走低。而且，我国制造业正面临高端回流和低端转移的“双向挤压”。

二是制造业发展层次总体偏低、创新能力偏弱的问题亟待转变。较长一段时期内，佛山制造业可谓“大而不强”：传统产业比重过大、市場饱和，高技术制造业、战略性新兴产业占比不高；制造业创新能力整体偏弱，产品质量和技术标准整体水平不高；资源能源利用效率低；制造业与信息技术融合的广度、深度不够等。这些问题日显突出，佛山制造业亟需转型升级、创新突破。

三是制造业发展的资源环境约束加剧。从土地开发强度来看，2015年广东全省土地开发强度为10.48%，珠三角平均为16.56%，佛山则已超过30%的国际警戒线，接近开发强度的顶峰。从生态环境来看，“十二五”末期，佛山市水、土壤、空气等环境污染问题仍然突出；污染区域呈扩散态势，由于城市工业污染向农村蔓延、农村本身农业生活污染加重，农村环境持续恶化。

正是针对以上问题和挑战，佛山市积极探索制造业转型升级路径，并将破除体制机制障碍作为其中的关键。2015年12月，国家发展改革委批复佛山市成为全国唯一的制造业转型升级综合改革试点，赋予佛山为全国制造业转型升级探索经验和路径的重任。

二、主要做法及成效

佛山市根据中央精神，立足本地实际、突出问题导向，将加快制造业转型升级作为深化供给侧结构性改革的核心任务。其主要做法为：

（一）围绕促进制造业企业降本增效，深化税收、行政管理、要素市场、社会保障等方面基础性改革

一是推进营改增扩围、落实各项税收优惠政策，降低企业税负成本。按照中央和广东省的统一部署，佛山市将建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业纳入营业税改征增值税试点范围，实现营改增的全面扩围，全面打通企业抵扣链条，增加企业增值税进项抵扣，切实降低企业整体税负。同时，严格落实国家和广东省关于对企业的税收优惠政策。

二是减免涉企行政事业性收费，降低制度性交易成本。推进23项国家规定涉企行政事业性收费地方收入减免工作和11项省定涉企行政事业性收费“零收费”工作，免征此34项涉企行政事业性收费的市、区级收入。停止通过向社会征收方式筹集价格调节基金。规范行政审批中介服务收费。减免取消部分涉企经营服务性收费，坚决减免取缔各种乱收费。

三是完善就业服务、要素供给等方面体制机制，降低企业运营成本。健全公共就业服务平台，建立行业人工成本信息发布制度，引导企业控制人工成本。降低一般工商业的用电价格，推广电力需求侧管理，对天然气工商业用气价格实行最高限价管理，降低企业能耗成本。推进城市物流标准体系建设，2017年起取消普通公路车辆通行费年票制，降低物流成本。

四是降低社会保险缴费费率，降低企业社保成本。2015年初以来，佛山市先后将职工基本医疗保险单位缴费比例从5.6%下调至5%；将职工生育保险基金费率从用人单位职工工资总额的0.9%调整为0.5%；将工伤保险在原执行的缴费费率基础上再下调20%；将失业保险费个人费率从0.5%降至0.2%；降低住房公积金缴存比例，执行最高不超过12%、最低不低于5%的缴存比例，并开展缴存困难企业依法定程序申请降低缴存比例的工作。

（二）围绕提高制造业产品质量和竞争力，完善体制机制更好发挥政府在促进质量提升、标准制定、品牌打造等方面的监管和服务作用

一是推广先进质量管理模式。以各级政府质量奖为导向，引导支持企业推广先进质量管理理念和现代质量管理方法，推广卓越绩效、精益生产、六西格玛等先进质量管理模式。推动大中型企业设立“首席质量官”，拥有质量安全一票否决权，组织企业参加“首席质量官”网络培训。

二是推动制造业标准制定和品牌打造。主动将优势产业的技术规范统一起来，率先制定“佛山标准”，支持龙头骨干企业、行业协会、标准联盟参与和主导国内国际标准制定，推动模具、家具、家电、陶瓷等产业实施11项联盟标准。推动成立佛山市工业机器人产业标准联盟，抢占机器人产业标准“话语权”。在品牌打造方面，将若干中小企业联合起来，形成区域品牌产生联动效应；制定和落实对新认定驰名、著名等商标资助奖励的措施。

三是健全弘扬“工匠精神”的体制机制。命名30名“佛山·大城工匠”。以智能制造示范专业建设为切入点，启动建设混合型现代学徒制公共实训中心，着力打造“学校基本素质培养+公共实训中心岗位能力培养+企业顶岗实训”的现代学徒制佛山模式。引入国际公认的职业资格证书培训体系。

（三）围绕形成制造业创新驱动发展的长效体制机制，深化财税金融等支持政策、产权保护、人才发展等方面基础性改革

一是强化财税支持，提升企业自主创新能力、推进研发机构建设。全面落实高新技术企业税收等优惠政策。创新财政资金支持方式，实行企业研发经费后补助、科技创新券等创新普惠政策。加强政府产业投资基金管理，建立健全财政资金与社会资本投向科技产业的联动机制。通过制订专项扶持办法、财政资金扶持等方式，引导社会各界积极参与新型研发机构建设。

二是加强金融创新，促进金融科技产业融合发展。借助佛山国家高新区、金融高新区的平台优势，打造以“政策性基金+研发机构+孵化器”为模式的创新创业生态圈。设立100亿元规模的佛山市创新创业产业引导基金，建立科技型中小企业信贷风险补偿机制；开展知识产权质押融资，设立知识产权质押融资风险补偿资金。加强金融对接平台建设，借助大数据、云计算等信息技术，推动普惠金融的实现和整体金融服务水平提升。

三是加强平台建设，提升创新创业孵化服务水平。鼓励民营企业发挥市场和产业优势，围绕产业链投资建设专业孵化器，建立市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间等创业服务平台。引导科技创新载体增强孵化服务功能，加强创业辅导、知识产权、技术支持、科技信息等专业化服务。

四是健全知识产权保护机制，提升企业的知识产权保护能力。针对不同规模的企业，分类实施“鲲鹏”“繁星”等八大类知识产权专项行动，帮助企业强化知识产权创造保护的意识和能力。建立省市知识产权保护直通车制度，在高新技术企业、专利密集型企业等重点企业建立知识产权保护快速通道。

五是完善人才发展机制，为创新驱动提供人才支撑。通过与高校、科研院所开展多种形式的产学研合作，吸引集聚区域产业发展亟需的人才，培育新兴产业。完善落户机制及教育、医疗卫生等方面公共服务体制，提高人才及外来务工人员服务保障水平。

（四）围绕营造促进产业发展的良好政务和社会环境，深化“放管服”、社会信用等方面基础性改革

一是构建事中事后监管“三三三”体系。①创立投资准入负面清单、审批清单、监管清单“三单”管理模式：清理出禁限投资措施591条，分经营项目、环境保护、安全生产、公共卫生、主体设立、其他等六类编制审批清单，对市级88个行政机构和具有行政职能的事业单位进行监管清单编制。②从“三个层次”搭建信用监管体系：构建社会信用建设制度总体系，重点建设企业、重点人群、事业单位、社会组织四个信用体系，行业主管牵头建立行业信用监管体系。③从“三个维度”打造企业信用信息平台：包括“一门式”企业服务平台、“清单式”数据管理、“融入式”数据使用。

二是建立“一门式一网式”政府服务模式。①持续简政放权，打造全覆盖、全天候政务服务体系。建成市、区、镇街、村居四级行政服务中心，全市布设自助服务终端。②推行“综合服务、受审分离”，实现政务服务“一口受理、内部流转”。在不改变现有行政架构、不调整部门职责的前提下，以标准化为基础，通过服务集成、系统对接，把原来分散在不同部门不同窗口的审批服务事项，按社会民生、公安专项、企业注册登记、企业经营许可、企业投资建设五类整合并入行政服务中心综合窗口办理，实现一窗能办多件事。③推行“一表登记、联合审批”，实现跨部门审批“协同联办、信息共享”。④推行“两厅融合，同城通办”。推进政务服务由线下实体大厅向线上网上办事大厅、自助服务终端、手机办事终端和1234热线等渠道拓展。依托自助服务终端实现便民服务事项在全市范围内同城通办。

总的来看，佛山市深化供给侧结构性改革、推进制造业转型升级的实践行动目前取得了阶段性成效。一是制造业企业降成本成效明显。2016年佛山市通过贯彻落实降成本行动为企业减负约284亿元。其中降低税负成本约157.09亿元，降低制度性交易成本约33.14亿元，降低运营成本约32.93亿元，降低财务成本约60.84亿元。二是制造业发展提质增效。佛山市制造业加快迈向中高端，2016年全市规模以上先进制造业、装备制造业和高技术制造业总产值分别增长10.8%、11.7%、10.3%，均高于全市工业平均增速。三是民营经济发展持续稳健。2016年全市规模以上民营工业总产值15058.24亿元，增长8.3%，比全市工业平均增速高0.6个百分点；民间投资增长17.3%，比全市固定资产投资增速高1.6个百分点。四是创新驱动发展新动能增强。2016年，佛山市全社会研发经费支出占地区生产总值比重提高到2.62%；新增高新技术企业671家，增长93.6%；新增国家级科技企业孵化器6家，总数达10家。

三、经验启示

第一，供给侧结构性改革是目前全面深化改革的引领。供给侧结构性改革不等同于全面深化改革，而是更加突出问题导向，进一步明确和聚焦全面深化改革的重点，针对我国经济运行面临的重大结构性失衡进行改革。佛山市正是基于制造业大市的基本市情，重点针对制造业转型升级问题，深化供给侧结构性改革。

第二，以供给侧结构性改革为引领全面深化改革，有助于增强改革整体性、系统性和协同性。目前改革推进存在的主要问题之一是各项改革缺乏协调配套和系统集成，阻碍改革提升总体效果。佛山市围绕推进制造业转型升级的供给侧结构性改革，作为一条鲜明的主线，将“放管服”、要素市场、财税金融、科技创新、产权保护等基础性改革贯通、整合起来，相互协调、系统集成，产生了良好的改革总体效果，形成了对当地经济发展的强大驱动能量。

第三，创新驱动是供给侧结构性改革的基本导向。供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量。而提高供给质量的关键是加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向创新驱动发展为主的转变。佛山市的一条重要经验就是，坚持将创新驱动作为供给侧结构性改革的基本导向，通过深化体制机制改革，促进制造业技術创新、产品创新、模式创新，提高产品质量和竞争力，并推动创新驱动发展模式的逐步形成。

第四，深化改革是推进供给侧结构性改革的根本途径。佛山市的改革经验表明，应以系统性的基础性改革化解经济运行面临的突出矛盾和问题。短期内，从缓解经济下行压力的紧迫任务入手，应通过深化税收、行政管理、要素市场、社会保障等方面基础性改革促进企业降本增效；中期，围绕提高产品和服务的质量和竞争力，应完善体制机制更好发挥政府监管和服务作用，加强质量管理、标准制定和品牌打造等；长期看，着眼于构建创新驱动发展的长效体制机制，应深化财税金融等创新支持政策、产权保护、人才发展等方面基础性改革。

第五，坚持市场决定、政府引导是推进供给侧结构性改革的重大原则。佛山市改革实践就充分体现了市场决定、政府引导的基本原则，一方面顺应经济规律，运用市场机制，调动企业主动性和积极性，提高制造业产品质量和竞争力，改善企业效益；另一方面加快转变政府职能、深入推进“放管服”改革，打造法治化市场化国际化营商环境，降低企业制度性交易成本，鼓励科技创新、产品创新、模式创新，推进制造业转型升级。

四、问题与建议

调查发现，目前佛山市深化供给侧结构性改革也面临一些问题，这些问题可能具有一定普遍性。一是降成本面临短期偿债压力。佛山市从2017年起取消了普通公路车辆通行费年票制，但这项措施目前引发了相关公路建设项目债务偿还问题。而且，降成本行动对财政增收产生了一定影响。二是补短板任重道远。虽然佛山市补短板力度较大，但当地在基础设施建设、公平市场环境建设、科技创新能力提升、民生事业发展等方面仍然相对薄弱，明显制约经济社会发展。三是金融服务实体经济亟需加强。从佛山市实际来看，广大中小微制造业企业加杠杆的需求强于去杠杆，融资难、融资贵的问题还未得到根本性解决，金融服务实体经济的能力还需进一步提升。四是创新驱动发展能力仍然不足。高技术制造业占规上工业总产值比例仍然不到8%，缺乏创新型龙头企业尤其是新兴产业领域的高科技龙头企业。在基础和原创研究、产业共性关键技术攻关、高端人才发展等方面面临“瓶颈”。五是推进基础性改革需要更多的改革试验权。虽然佛山市一直鼓励各区进行差别化改革探索，但基层受权限、政策、法律等因素制约，难以取得实质性的、牵引性的突破。

针对以上问题，建议如下：

第一，进一步降低制度性交易成本，并引导企业内部挖潜。深化“放管服”改革，全面清理规范行政审批中介服务事项，加快社会信用体系建设，大力提升贸易便利化水平。鼓励企业抱团发展、资源集成，大力支持电子商务应用创新，切实加强先进技术推广，充分利用信息技术手段降低企业成本。

第二，在补好发展短板的同时，更要补好制度短板。类似佛山的经济发达地区应高标准建设支撑新一轮发展的交通、水利、通信、充电桩等现代化基础设施，花大力气推进城市治理工程。同时，应着力推进公平竞争市场环境建设、优化政府服务和监管、推进社会事业改革创新、完善民主协商和依法治理、加强社会矛盾预防和化解等，补齐补好这些方面的制度短板。

第三，充分发挥金融支持实体经济发展的重要作用。不断完善地方金融机构和金融平台载体。引导各金融机构加大对实体经济的支持力度，促进间接融资。进一步发挥各类政府性产业基金、增信基金、补偿基金、政策性担保公司的引导和杠杆作用。发展多层次资本市场，促进直接融资。加强金融风险防范。

第四，推进创新驱动，着力优化创新创业的体制机制环境。巩固深化“一门式一网式”政府服务模式改革成果。大力发展和完善科技创新载体，提升孵化服务水平。完善金融科技产业融合发展的模式与路径。落实关于科研成果转移转化的改革政策。健全知识产权保护和管理机制。完善高层次创新创业人才发掘培养机制，大力推进实施重大人才工程。

第五，给予改革先行地区更多的改革试验权。像佛山这样的地区，改革的历史较长、步伐较大，许多改革都走在全国前列，但更为深入的改革探索却受限于地方权限、法律等因素。应考虑给予改革先行地区更多的改革试验权，为重大基础性改革的突破，以及供给侧结构性改革的深化，探索路径、积累經验。

（胡杰成，中国宏观经济研究院体改所副研究员）