生态文明建设及评价指标体系的几点思考

裴庆冰

·国宏学术茶座·

生态文明建设及评价指标体系的几点思考

时间：2018年3月29日下午

地点：国宏大厦

主题：生态文明建设及评价指标体系的几点思考

茶主：田智宇，国家发展改革委能源研究所副研究员

主持人：张有生，国家发展改革委能源研究所副所长、研究员

点评专家：熊哲，国家发展改革委资源节约和环境保护司副处长

茶客：国家发展改革委宏观经济研究院职能部门、各研究所和国家应对气候变化战略研究和国际合作中心等单位30余位研究人员

主持人：今天的选题关于生态文明建设及评价指标体系，这是确保实现十九大提出的2035年基本实现美丽中国目标的重要基础。今天的演讲人是国家发改委能源所田智宇副研究员，他将为大家报告新的思考和新的认识，也有前期研究成果的展现，主要包括三个方面：一是生态文明理念的提出与发展，二是新时代生态文明面临的新形势和挑战，三是生态文明评价指标体系。今天我们邀请的点评嘉宾是发改委环资司的熊哲副处长，他长期从事生态文明建设领域综合协调工作。下面请田智宇副研究员为大家进行报告。

（一）

田智宇：长期以来，我国高度重视资源能源和生态环境问题，制订了资源节约和保护环境的基本国策。党的十七大首次把生态文明概念提出来，明确建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，强调建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。十八大把生态文明纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，习总书记指出：生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。到了十九大，提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，形成了新时代中国特色社会主义思想的生态文明观，这里面包含习总书记经常提到的一些亮点：人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然；建设人与自然和谐共生的现代化；还自然以宁静、和谐、美丽；绿水青山就是金山银山等。十九大提出我们要做全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。此外，我理解，从生态文明角度解读，新的“两步走”战略目标主要是两部分：一是2035年美丽中国目标基本实现，二是2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

很多专家学者从不同角度阐释了生态文明的理念。有的认为生态文明是在环境保护的框架下，主要强调资源、环境、生态的保护；有的认为生态文明是在可持续发展框架下经济、社会、环境协调发展；有的认为生态文明要从历史的视角来看，是工业文明之后更高级的一种形态；也有人认为生态文明并没有超越工业文明，是工业文明发展到后工业化时代或是工业化后期的一个比较先进的形态；还有人认为，从文明转型的框架下，生态文明是伦理观的转变，产生新的生产和消费模式；也有人从中华文明发展的角度，提到生态文明应作为社会主义的固有属性。

关于生态文明的定义和概念，分成两部分来理解。第一是生态，生态是自然界存在的状态；第二是文明，文明是人类社会的进步状态。生态文明强调人与自然和谐，强调经济发展与资源环境相统一，还强调代际间的公平。生态文明不是五年或者十年就一定能实现，而是一个长期的过程。从发展的角度看，生态文明是对工业文明的继承和发展，建立在經济社会发展到较高水平时在工业文明基础上的更高级形态。从目前中国国情来看，还存在一些较为严重的生态环境问题，需要把工业文明或者把工业化、城镇化发展到较高水平，才能谈生态文明。

我国的生态文明既要体现中国特色，又要凸显文明价值。这是基于对国情的认识，我国是人口大国，人均资源禀赋比发达国家要低，如果照搬发达国家的发展模式，能源资源消耗、生态环境容量等都难以支撑。从发展阶段看，中国不能像发达国家工业化时期一样攫取全世界资源，必须从国情出发，建设比传统工业文明更高级的文明形态。生态文明并不是一个新的概念或直接从国外引进的概念，而是跟中国天人合一、勤俭节约的传统社会文化一脉相承。例如，关于能源效率问题，国外强调怎么提高能源效率满足服务，中国一方面强调提高能源效率，另一方面强调勤俭节约，通过消费、文化或者是行为方式调整实现低能耗，这也是中国的特点。文明也需要创新。曾有学者说过，“文明的本质是表现美好的东西，是人类社会生活质量的尺度”。文明一定要对人类社会或人类发展有贡献，中国发展经验要对人类社会发展、对人类命运共同体有所贡献。

资源环境问题是人类面临的共同挑战，世界各国政府和学界也有很多的思考和探索。早期的如蕾切尔·卡逊上世纪60年代出版的《寂静的春天》以及70年代罗马俱乐部出版的《增长的极限》，提出要考虑生态环境对经济发展的约束；之后，在1987年联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出了“可持续发展”的概念，1992年《21世纪议程》建立人类活动减少环境影响的各方面行动计划，并逐渐从理念转化为各国的行动。作为后发国家，有三点经验值得我国借鉴。

一是生态文明以解决突出的环境问题为契机。上世纪30—60年代，有一些著名的环境公害事件，如马斯河谷烟雾、多诺拉镇烟雾、伦敦烟雾、洛杉矶光化学烟雾、日本水俣病、日本富山骨痛病、日本四日市气喘病、日本米糠油等，这些事件促进了整个社会环境意识的觉醒，也促进了发达国家自身的转型。我们可以看到，在这些环境公害事件中，有三四项都是与烟雾事件有关，主要源于煤炭的开发利用。为应对这些环境公害，发达国家开始转型，环境问题是促进发展转型的重要契机。

二是生态文明以实现能源变革为基础。英国曾经出现过伦敦雾，后伴随北海天然气资源的开发，从煤炭时代过渡到油气时代，这成为解决环境问题的重要基础。从全世界能源结构演变来看，煤炭在1920年左右已经达到峰值，之后的增长主要是石油、天然气，以及现在清洁能源的发展。上世纪70年代两次石油危机以后，发达国家能源消费整体上开始呈现下降趋势，加之能源结构的调整，才能够支撑生态环境质量的好转。我国也有类似案例，近年很多城市治理雾霾取得了良好效果，很大程度上得益于能源结构的调整。

三是生态文明要以民意支持和政策行动为保障。发达国家已经解决了区域环境问题，民众已经开始关注全球环境问题。另外，发达国家也特别注重目标和政策引导，不是只有中国才制订目标，然后分解到政府、行业和部门，发达国家其实也有能源结构调整目标，如欧盟提出到2030年可再生能源要达到一定比例，温室气体排放要下降，发达国家也有发展目标作为约束。

（二）

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断，新时代有变与不变，社会主要矛盾发生变化，从十一届六中全会“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；但基本国情没有变，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。我国人均GDP现在是9000美元，跟发达国家相比还存在较大差距，人均能源消费尚处在较低水平，现在面临的挑战一方面是要发展经济，另一方面要解决资源环境问题。我国面临不同发展路径的选择，如何找一条最佳路径甚至比发达国家做得更好的路径，是我们现在面临的最大挑战。

我国发展中不平衡、不充分的特征还比较突出。从能源消费和能源服务水平来看，我国现代能源服务需求尚未普遍满足，我国人均能源消费、人均电力消费仅为发达国家的30%—60%，人均汽车保有量仅为发达国家的20%左右，低于世界平均水平。如果这些要达到或者接近发达国家水平，我国能源消费在现在的基础上还要增长两倍以上，能源资源供应能力以及生态环境容量方面都是不可承受的，挑战非常巨大。我国还有一个特殊的情况，城乡差距、区域差距较大，既有发达的城市，也有很多落后地区。以人均电耗为例，高的地区是全国平均的三倍多，低的地区只有全国平均水平的三分之一。

中国生态文明建设需要制度创新和实践创新。有人说气候变化可能是人类历史上面临的最大的市场失灵，要解决生态环境、气候变化的问题，要处理好市场失灵，必须依靠制度创新。我国要解决最大发展中国家实现现代化的路径问题，这个路径不同于发达国家路径，比发达国家面临的条件更艰难，要探索新的现代化内涵、适应新的环境和条件。我国不仅要把自己的问题解决好，还要成为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者。我国已经在能源消费总量和强度控制、自然资源产权制度、外部成本内部化、评价考核机制等方面进行了大量探索，实质上也是在努力为全球生态文明建设进行路径创新。

目前，我国正在建立和完善生态文明的“四梁八柱”，包括健全自然资源资产产权制度，建立国土空间开发保护制度，建立空间规划体系，完善资源总量管理和全面节约制度，健全资源有偿使用和生态补偿制度，建立健全环境治理体系，健全环境治理和生态保护市场体系，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等。生态文明不仅仅是能源环境问题，也不仅仅是生态文明自身的问题，而是与经济社会发展密切关联。推动建设生态文明制度框架，主要目的是把生态文明纳入制度化、法制化轨道，比如自然资源的产权要确权登记、统一管理、分级所有，比如建立国土空间开发保护制度等。

（三）

生态文明涉及经济、社会、环境、能源的各方面和全过程，要在GDP核算体系之外，把资源消耗、环境损害、社会效益纳入进行定量评价和考核，还面临很多困难和挑战。

首先是考核结果的落实应用。如果考核结果无法恰当应用，那么考核的作用也会减弱。有时候我们强调一票否决制，但對于地方来说，面临的事项很多，面临的一票否决指标也会有很多。从今年两会的热点跟踪调研可以看出，老百姓突出关心的是收入分配、住房、教育医疗等问题，虽然也关心污染防治，但格外关心民生和社会发展问题。因此，对于地方政府，生态文明考核如何落到实处有一定现实困难。其次，具体到考核指标体系，也有一些困难。是用综合性指标还是一系列具体指标，用总量指标还是效率指标，是用核心指标或者辅助指标，都需要认真考虑。此外，还存在数据可得性问题，有些指标可能更能反映情况，但没有完善的统计。

生态文明评价考核要建立以美好生活为标准的新发展绩效指标，把改善生态环境作为增强人民获得感的突破口。“十三五”规划中的25个国民经济和社会发展主要指标，有13个为约束性指标，在13个约束性指标中有10个都是与资源环境相关的约束性指标。传统上我们非常强调经济增长速度目标，但现在只作为预期性指标，在新时代背景下，我们要考虑如何建立以美好生活为标准的新的绩效指标。联合国发布的年度《全球幸福指数报告》显示，从1990—2015年，中国的物质水平、生活质量和人均寿命均有显著提高，但幸福感没有很大提升。这也从一个侧面说明，我们现在面临的问题是如何确保经济发展、生活水平与老百姓的获得感同步提升。

从不同学科角度看，评价考核的理论基础主要有以下几个方面：从经济学或政治学角度，有委托—代理理论，还要考虑激励相容机制；从管理学的角度，涉及目标管理理论，对下级授权、自我管理及控制、基于目标实现的奖励等问题；考核还涉及关于公平的理论，包括考核结果的公平性以及结果运用的公平性。

我们也研究了国内外一些指标体系的设计经验。从国际上看，有对GDP进行修正和完善的研究，像绿色GDP、可持续经济福利指标（ISEW）、真实发展指标（GPI）等，好处是可以与现有国民经济核算体系相衔接，但也存在货币化困难，工作量大，需要理论和实践创新等问题。还有一些综合性评价指标，比如DSR模型，研究驱动力（driving force）、状态（state）和响应（response）；以及联合国可持续委员会提出的可持续发展指标体系，包括经济、社会、环境、机构4大类、11个一级指标、20个二级指标。

国内也有很多指标评价体系的应用。如在节能领域，我国从“十一五”开始制订约束性目标，要求每年对单位GDP能耗下降进行评价考核，为此，我国出台了节能目标责任评价考核指标体系，包括两大类，一类是目标完成情况，另一类是政策措施落实情况，目标完成情况占40分，措施落实占60分，既衡量结果，也衡量投入及过程。在能源领域，节能考核是比较早的，之后国家还对降低碳排放、可再生能源发展、电力需求侧管理等进行考核。除此之外，工信部、住建部、交通部等部门也都有相应考核。

目前我国已实施的生态文明评价考核，采取评价和考核相结合的方式，实行年度评价、五年考核，包括《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》两个体系。年度评价主要依据绿色发展指标体系，这是综合性指数，主要评估各地区资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等方面的变化，形成各地区绿色发展指数。绿色发展指数评价更强调从统计数据或可测量的数据出发，得到一个比较客观的数。指标体系设计比较全面，包括资源、环境、生态、增长质量、生活方式等多个方面的指标。比如资源方面，既考虑总量，也考虑效率，既评价保有量，又评价资源产出率；环境方面也是类似，不仅有生态的指标，包括森林、草原、海岸线、矿山的恢复治理，还有增长质量指标等。

除年度评价外还有五年考核，考核内容主要包括：一是国民经济和社会发展规划中的资源环境约束性指标完成情况；二是考核动态过程，对五年中每年的绿色发展评价结果有一个综合考量；三是强调公众满意度；四是生态环境质量。前三项是加分项，生态环境质量是扣分项，如果出现重大资源生态和环境问题则要减分。我认为年度评价更侧重于依靠统计数据客观评价，五年考核则是跟政府体系以及官员绩效考核结合起来。另外，目前指标体系虽然已经出台，但也不是不变的，是要在动态和发展中不断完善的。

2016年各省评价现在已经完成，2017年的评价工作正在开展。评价的意义在于把一些问题以定量化方式暴露出来，做到一个地区自身纵向可比，地区之间横向可比。经过几年发展后，一些指标还可以拿到国际上跟发达国家相比。我国在生态文明的理论和实践方面开展了很多工作，也希望生态文明建设成绩走在各国前列，这必须体现在相关指标数据的先进性上。目前，我国在指标上跟发达国家差距还很大，对我们还是很大挑战。

最后谈几点感受：第一，新时代生态文明建设要平衡发展优先和环保优先，要对生态文明建设成本、效益进行综合评价；第二，要持续推动生态文明理论和实践创新，体现中国特色，与国际可比，体现以人为本和高质量发展；第三，要把評价考核纳入制度化、法治化轨道，不简单以GDP论英雄，注重显绩和潜绩，鼓励良性发展竞争；第四，统一规范现有相关评价考核体系，整合节能、减排、可再生能源、气候变化、电力等方面的考核，规范考核标准、程序、结果运用；第五，调整完善评价考核指标体系，考虑空间布局、均衡发展、健康水平、自然资本等指标，对制度建设、改革创新等增加弹性；第六，不断增强数据科学性、可获得性，完善满意度等调查数据指标，改进数据透明性。

主持人：下面请专家进行点评。

熊哲：刚才田智宇副研究员做了一个很好的报告，包括对生态文明建设的认识、存在的问题、制度体系等，特别是聚焦制度体系方面，重点介绍了评价指标体系和考核办法。下面谈几点认识。

第一，对生态文明的认识。学术界和理论界对生态文明如何定义没有统一规范，我们认为还是应坚持问题导向，把重点工作做好。对生态文明建设的认识，仁者见仁智者见智，有不同角度的理解。生态文明不是简单的种花种草或末端治理、环境污染治理。从中央部署来看，党的十七大就提出了生态文明建设，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，融入经济、政治、文化、社会建设中。“十二五”时期，我们主要以节能减排为抓手，但在我国资源、环境、生态，以及产业结构、发展方式、国土空间保护开发等方面，仅依靠节能减排为抓手已经不能完全解决问题了。十九大提出要把中国建设成为一个现代化强国，在发展与保护的关系上，已经从增长优先、发展优先转变为保护优先。生态文明建设在根本上还是转变发展方式的问题，发展方式转变更重要的是要转变机制，要有与绿色发展相适应的理念、政策机制和制度安排。

刚才也回顾了历史上发达国家走过的道路，实际上进入工业化发展阶段，发达国家也都经历了严重的资源环境问题。中国也是这样的发展规律，但我们现在面临的国内外环境跟发达国家当初所处的环境完全不一样。目前中国和西方国家相比最大的差距是生态环境的差距，一个重要原因是发达国家在上一轮全球化和国际产业转移过程中，把一些产业转移到了以中国为首的发展中国家。我国虽然在积极培育新兴产业，但是能源结构和产业结构调整可能还需要较长时期。要全面建设生态文明，从根本上开创不同于发达国家的道路，取决于我们的制度设计和我们的决心。

第二，关于制度体系框架，我想补充一点，刚才讲到生态文明建设制度体系的“四梁八柱”，每条制度都是根据问题导向的。关于生态文明建设目标评价考核的问题，实际上是放在“四梁八柱”的第八项论述。有些地方出现了生态环境破坏现象，很多情况下是跟地方政府价值观有关，有些项目没有考虑到环境质量对老百姓生活的影响，而纠正这些问题需要依靠制度，特别是问责追责制度。在这次机构改革中，生态文明相关制度建设已经部分得到实现。

关于目标评价考核的问题，我再做个补充：既进行五年考核又进行年度评价，是因为生态文明建设是一个累进的过程，五年考核时间跟五年规划保持一致；但五年考核一次，中间过程的成效问题不容易体现，年度评价是对每年进展的评价，结果也会纳入到五年的考核中，就是要把平时成绩算进来。

最后，跟大家提一个请求：绿色发展指标体系是2016年时提出来的，我们现在到了高质量发展阶段，指标体系需要做一些改进和调整。如何选取指标，研究探索体现绿色发展和高质量发展融合的指标，目前还有所欠缺。希望大家对我们这个领域多关注，能与我们探讨。

主持人：田智宇副研究员是把概念内涵、政策背景、政策演变等和大家做了深度交流，从政府层面、可操作的层面去讨论，很切合实际。另外也提到我们的考核体系还需要不断完善，在原来的基础上还有向前走的空间。