官员晋升压力与产业结构升级<br/>——来自中国城市数据的证据

官员晋升压力与产业结构升级
——来自中国城市数据的证据

2018-05-29张小倩李勇刚

太原理工大学学报（社会科学版） 2018年2期

张小倩，李勇刚

(安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠 233030)

一、引言

产业结构转型升级,是中国经济能否顺利找到新动力的关键。改革开放以来,我国紧紧抓住经济全球化带来的发展机遇,充分发挥劳动力、土地等要素的比较优势,主动融入全球化,经济建设取得了举世瞩目的成就,综合经济实力显著增强,产业结构持续优化。2013年第三产业增加值比重首次超过第二产业，2017年这一比重达51.6%，服务业对经济增长的贡献不断提升，逐步形成“三、二、一”的产业结构格局，但是,随着工业化阶段的转换和国内产业发展的演进,我国要素成本的比较优势正在逐渐丧失,且因过度依赖廉价劳动力和土地等资源,使得中国产业结构在向高级化演进的过程中非均衡性特征较为突出,产业结构转型升级任务仍然十分艰巨。同时,在我国垂直的政治管理和财政分权体制下,各级地方政府官员对辖区资源和外国直接投资的使用、基础设施建设及商业和住宅建设等具有决策权。由于地方政府主要是对上负责,相对经济增长绩效是上级考核下级官员政绩的重要内容,使得地方各级官员将其职务晋升与辖区经济增长联系在一起,从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”[1],由此产生了强烈的为增长而竞争的内在冲动及干预辖区经济运行的动机,进而制定“赶超型产业发展政策”,尽一切可能将其所能控制和影响的经济与政治资源配置到能够带来更多GDP和财政收入的产业,促进了当地经济的快速增长。然而,晋升压力下地方官员对辖区产业发展的干预在一定程度上造成产业和部门间的要素配置的不均衡及经济结构的失衡,甚至使得一部分国有企业在短期内难以退出产能过剩的行业,进一步加剧中国政府职能的转型和产业结构转型升级的困境。在地方官员为增长而竞争的经济体里,我们有理由相信晋升压力是官员行政行为与努力程度的重要影响因素,在产业结构升级过程及服务业发展中起到了不容忽视的作用。基于此,在中国经济发展进入只有产业结构转型升级才能持续发展的关键阶段,研究地方官员晋升压力对产业结构升级的影响及其作用机制,探讨我国服务业发展相对滞后的根源,进而寻求资源环境约束趋紧下产业结构转型升级策略,对于促进我国产业结构调整与转型升级具有重要意义。

二、文献综述

中国地方官员在经济发展中扮演着积极而重要的角色[2],一些最重要的资源,如行政审批、土地征用、贷款担保、优惠政策等均掌握在地方政府手中[3]。为在晋升锦标赛中胜出,地方官员充分利用辖区资源推动经济增长,以展现个人的执政能力,提高晋升概率[4]。实际上,近年来已有大量文献开始关注地方官员晋升行为及其经济增长效应[4]。构建政治晋升锦标赛博弈模型,分析地方官员政治晋升锦标赛的产生机制及其对区域经济发展的影响,开启了晋升激励的经济影响效应研究先河。之后,Li and Zhou[5]、周黎安[6]、张军和高远[7]、Hooghe[8]为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。越来越多学者开始研究中国官员晋升对经济增长的激励作用。Li and Zhou采用中国1979-1995年的省级数据研究发现,官员的升迁概率与辖区GDP增长率呈显著正相关关系。然而,地方官员晋升激励对经济社会发展也产生了一系列扭曲性后果,如地方保护主义、重复建设和恶性引资竞争[4]、投资饥渴和预算软约束[9]、资源错配[10]、地方债务增加[11-12]等。

由于发展中国家的各级地方政府能够制定合理的产业政策,所以能够推动区域产业结构调整[13]。在以经济绩效为主要标准的地方官员晋升政绩考核制度下,各个互为竞争地区的地方官员对产业投资进行策略选择,导致区域产业结构趋同[14-15]。闫威和党文珊[15]指出以经济绩效为主要标准的地方官员晋升选拔机制,直接影响各个互为竞争地区的产业投资策略选择,进而导致区域产业结构趋同。同时,这一政绩考核机制也会促使地方政府向制造业、建筑业乃至一些能够快速产生GDP和财政收入的产业倾斜,导致产业结构“过度工业化”[16],使我国产业结构中建筑业和房地产业比重上升[17]。宋凌云等[18]通过构造中国省级官员与四位数制造业产业结构变动相匹配的面板数据研究发现,在1998-2007年间,省委书记和省长在短期内能引领辖区产业结构变动,但其引领效应随任期增加而下降。黄亮雄等[19]构造产业高度化指数实证检验发现,中央对下级地方官员的政治激励是地方产业结构调整区域互动的重要驱动力,地方官员出于时间约束与政绩追求,倾向于对更加容易实现和更引人注目的产业结构升级施加干预。

综上所述,现有研究已就官员晋升激励及其特征如何影响宏观经济运行和微观经济主体行为进行了深入分析,其中不乏真知灼见,但既有文献在不同程度上忽略了转型时期地方政府组织的能动微观主体——地方官员的晋升压力对产业结构升级和服务业发展影响的这一具有“中国特色”问题的研究,相关实证研究则更少。基于此,本文将官员晋升行为的研究拓展到地市级官员，并利用中国35个大中城市面板数据实证检验地方官员晋升压力与产业结构升级的关系。

三、研究设计

(一)基准计量模型设定

为了准确捕捉土地资源错配对产业结构升级影响的动态变化特征,削弱产业结构升级惯性对估计结果的干扰,我们在计量模型中加入产业结构升级的滞后一期值作为解释变量,构建基准动态面板数据模型。具体形式如下:

(1)

其中,i表示城市，t表示年份，ISUit表示各个城市产业结构升级指数,OPPit表示官员晋升压力,主要指市长晋升压力,χi表示影响产业结构升级的一系列控制变量。ηit，ξit和μit分别表示不可观测的地区效应、时间效应和随机扰动项。

(二)变量说明

1.产业结构升级(ISU)

借鉴汪伟等[20]的方法,本文构造了包括第一、二、三产业在内的产业结构升级指数,用于反映三次产业之间的升级情况。指数计算公式如下:

(2)

其中,ISU表示产业结构升级指数,xi表示第i产业增加值占GDP的比重。ISU取值范围为1≤ISU≤3,若ISU的值为1,则表示国民经济中仅有第一产业,产业结构的层次最低;当ISU为3时,表示产业结构处于最高层次,国民经济中仅有第三产业;一般而言,ISU的值介于1到3之间,表示国民经济中各产业均有分布。由于产业结构升级指数仅能反映产业结构调整中比例关系改变和向高级化演进的综合结果,不能清晰分离出产业结构内部变动和行业间相互关系,基于此,本文还分别采用第二产业增加值与第三产业增加值占GDP的比重(分别用SIS、TIS表示)作为被解释变量,做进一步分析。此外,为了探析晋升压力对服务业内部转型升级的影响,我们将生产性服务业占比(PSP)、生活性服务业占比(CSP)、公共性服务业占比(PSSP)作为被解释变量*按照服务对象角度将服务业划分为生产性服务业、生活性服务业和公共性服务业。其中,生产性服务业包括交通运输、仓储和邮政业,信息传输、计算机服务和软件业,金融业,租赁和商务服务业,科学研究、技术服务和地质勘查业；生活性服务业包括批发零售业,住宿和餐饮业,房地产业,居民服务和其他服务业；公共性服务业包括水利、环境和公共设施管理业,教育业,卫生、社会保险和社会福利业,文化、体育和娱乐业,公共管理和社会组织。,依次做进一步回归分析。考虑到不同行业增加值数据难以获取,本文在探讨晋升压力对服务业细分行业的异质性影响效应时,将样本期设定为2003—2014年,并采用服务业各细分行业的就业人数分别占城镇总就业人数的比重衡量各细分行业的发展水平。

2.官员晋升压力(OPP)

在中国政府官员系统中,市长作为一个城市政府的行政首长,除了维持政府机构的正常运转之外,还有一个主要职能就是发展辖区经济。因此,本文主要考虑市长的晋升压力对产业结构升级的影响。计算思路借鉴曹春芳等[21]的观点,采用官员任期内移动平均GDP的增幅衡量市长层面官员的晋升压力。

3.控制变量

(1)对外开放(OPR)。本文采用以年平均汇率换算成人民币价格的进出口总额占GDP的比重作为对外开放程度的衡量指标。(2)人力资本禀赋(HCP)。本文使用每万人普通高等学校在校学生数衡量地区人力资本禀赋。(3)经济发展水平(PGDP)。参考一般文献的做法,本文使用人均国内生产总值衡量经济发展水平。(4)基础设施状况(INF)。本文采用城市人均铺装道路面积作为基础设施状况的衡量指标。(5)金融发展水平(FDD)。本文采用年末金融机构人民币各项贷款余额与GDP的比值衡量金融发展水平。(6)政府资源控制力(GRC)。参考朱英姿和许丹[22]的方法,本文采用预算内财政支出与GDP的比值衡量政府资源控制力度。(7)官员特征。参考曹春方等[21]的做法,本文选择的市级官员特征变量有:任期(TER)、学历(EDB)和年龄(AGE)。对于官员任期按照月份计算,如果官员是在当年上半年就任的,则从当年开始计算其任期;若是下半年就任的,则从次年开始计算任期;若官员刚好是在六月份就任的,任期也从当年算起。官员的学历按硕士研究生(含在职硕士研究生)以下、硕士研究生及以上两级赋值,若官员学历为硕士研究生及以上则将学历变量赋值为1,否则为0。官员年龄为当年年份减去官员出生年份。(8)政治会议周期变量(DDT)。考虑到我国宏观经济运行与政治周期紧密相关,政治因素在宏观经济波动中发挥着极其重要的作用。本文在计量模型中加入了政治会议周期变量,考虑到全国党代会和省级党代会召开的时间,将2001和2002年、2006和2007年及2011和2012年的值界定为1,其余年份赋值为0。

(三)数据来源

考虑到数据的可获得性,以及由直辖市、省会城市、经济特区等城市组成的35个大中城市在社会经济发展方面具有较强的典型性和代表性*35个大中城市包括东部地区的北京、天津、石家庄、沈阳、大连、上海、济南、青岛、南京、宁波、杭州、福州、厦门、广州、深圳和海口等16个城市,中西部地区的太原、南昌、合肥、长沙、武汉、郑州、哈尔滨、长春、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、南宁、乌鲁木齐和呼和浩特等19个城市。,本文选取了中国1999—2014年35个大中城市面板数据实证检验官员晋升压力对产业结构升级的影响效应。其中变量及涉及的原始数据主要来源于国研网统计数据库、各市2000—2015年《统计年鉴》及非直辖市所在省(区)2000—2015年《统计年鉴》、各市1999—2014年《国民经济和社会发展统计公报》《中国城市统计年鉴(2000—2015)》。人民币兑美元的汇率数据来源于中国人民银行网站。官员个人特征数据主要来源于人民网、新华网等公布的官员干部资料。为了消除异方差和减少有偏估计,在进行实证分析之前,我们对模型中除官员特征变量之外的所有变量作了自然对数处理,并利用居民消费价格指数对模型中的价值型变量作了消胀处理。

四、实证结果

本文采用两步系统GMM估计法进行回归分析。同时,为了提高估计结果的稳健性,我们亦采用依次添加控制变量的分步回归法进行实证检验,估计结果如表1所示。在模型1—9中,由Sargan检验的P值、残差自相关检验AR(1)和AR(2)的P值可知,计量模型回归结果较为理想,本文将重点报告基准模型8的估计结果。

表1 晋升压力对产业结构升级的影响

注:(1)括号内为相应的z值;(2)***，**，*分别表示在1%，5%和10%的水平上显著;(3)AR(1)、AR(2)和Sargan检验统计量的伴随概率。

由表1可知,采用分布法进行回归,官员晋升压力(OPP)的估计系数的符号和大小未发生显著变化,且各个模型的控制变量的估计系数的符号和大小也相差不大,这表明估计结果具有一定的稳健性。由模型8可知,官员晋升压力(OPP)的估计系数为-0.014,且在1%的水平上显著为负,这表明地方官员的晋升压力显著抑制了产业结构从低级形态向高级形态转变,亦说明地方官员的晋升压力抑制了我国产业结构升级和产业结构高级化,也是我国产业结构服务化程度较低的重要因素。近年来,在以经济绩效为核心的政绩考核体制驱动下,面对日益增长的晋升压力,地方官员产生政绩利益上的产业偏好,其经济财政竞争行为进一步短视化和功利化,他们更倾向于推行能够获得短期经济利益的产业政策,将大量资源用于能够产生更多GDP和财税收入的重化工业、房地产业等产业的发展,造成其他产业的发展缺乏足够资源支撑,导致不同产业间和产业内部的资源错配,抑制劳动生产率的提高,进而阻碍产业的可持续发展。

对外开放(OPR)的估计系数显著为负,表明现阶段对外开放并未促进我国产业结构升级(ISU)。改革开放以来,为了弥补资金的不足,我国大力引进外商直接投资(FDI),但由于FDI在产业间分布失衡,流入第二产业尤其是中低端制造业的比重偏高,而流入第三产业的比重不足,也导致低端产业被锁定,从而对产业结构转型升级产生抑制作用。同时,由于我国实行的是“出口导向”型的外向经济发展战略,利用丰富廉价的劳动力优势,重点发展劳动密集型产业以扩大出口,促进了制造业尤其是加工制造业的快速发展。然而,现阶段我国制造业仍处于全球价值链的中低端,对外开放对产业结构升级的促进作用并未体现出来。人力资本禀赋(HCP)的估计系数显著为正,表明人力资本显著促进了产业结构升级。原因是近年来随着我国劳动者受教育的年限、国家教育经费支出和大学毕业生人数的增加及大学教育质量的提高,带来了劳动力整体素质的提高和人力资本的积累,促进了我国研发能力的增强,进而推动产业结构的技术构成由劳动密集型向技术密集型转化,人力资本积累的产业结构升级效应开始显现。经济发展水平(PGDP)的估计系数显著为正,表明现阶段经济快速增长带来了产业结构的升级。当前,我国已整体进入工业化后期阶段,居民收入已接近中等偏上收入国家平均水平,居民的追求开始从服装、生活日用品等制造业产品向公共服务和个性化服务产品转变,进而扩大了服务业的市场潜力和发展空间,由此促进产业结构的服务化。

进一步考察其他控制变量对产业结构升级的影响。政府资源控制力(GRC)的估计系数显著为负,表明我国政府对资源的控制力度越大,越不利于产业结构升级。原因是地方政府对辖区资源的控制力度与其所能调动的资源数量紧密相关。在职务晋升激励下,地方官员为了快速挤入职务晋升通道,在有限任期内利用其对辖区资源的控制权,将尽可能多的资源过度投入准入门槛较低的重化工业、加工制造业等相关产业的发展中,以实现辖区经济快速增长和财税收入增加的目的,但这也将造成资源配置的扭曲,降低资源配置效率,进而加剧产业结构的失衡。金融发展水平(FDD)的估计系数显著为正,说明金融发展水平推动了产业结构升级。原因是金融发展水平的提高有助于改善社会融资环境,并降低融资成本,使企业能够投入更多资金用于扩大生产规模、技术进步和创新能力的提升,从而有助于促进产业结构的转型升级。基础设施状况(INF)的估计系数不显著,这表明基础设施的完善对产业结构升级的促进作用并不明显。

在基准回归模型的基础上,我们还进一步考察了官员特征对产业结构升级影响的异质性,结果如模型8所示。官员任期(TER)的估计系数显著为正,表明官员任期的延续促进了产业结构升级。这说明地方官员长期执政能够积累丰富的工作经验,充分认识和掌握辖区经济发展情况、要素禀赋优势及人事安排等工作,使其施政行为更为理性,从而制定科学合理的产业发展政策,并能够有效推行其执政理念和确保政策的延续性,减少“烂摊子”工程,强化产业结构转型升级能力。官员学历(EDB)对产业结构升级的估计系数显著为正，原因是学历层次的提高和知识结构的优化有助于提高各级领导干部的执政水平,减少决策过程中的短视行为,提高决策效率和资源配置效率,有助于推动产业结构的转型升级。官员年龄(AGE)对产业结构升级的估计系数为正,但显著性较弱。

为了检验政治周期下官员晋升压力对产业结构升级的影响效应,本文在基准模型中加入政治周期与官员晋升压力的交叉项进行估计,结果如模型9所示。政治周期与晋升压力交叉项(DDT×OPP)的估计系数显著为负,表明我国地方官员面临的晋升压力对产业结构升级的作用受到政治会议周期的调节。党代会等重大政治会议,是官员集中调整的关键时期,地方官员会采取有利于自身仕途发展的行为。在政治周期驱动下,地方官员对辖区经济绩效的需求更强烈,他们通过制定能够立竿见影的、短平快的产业发展政策,以期在短期内实现当地经济的快速增长,但这也容易造成产业结构的扭曲和失衡,进而导致官员晋升对产业结构升级的抑制作用加大。

五、进一步讨论

如果说晋升压力显著的抑制了产业结构升级,那么晋升压力对不同产业及产业内部细分行业的影响是否存在异质性呢?基于此,为了进一步探究官员晋升压力对产业内部的影响,即对第二产业和第三产业及服务业内部结构的影响,从而对官员晋升压力与产业结构升级之间的关系进行更加细致的解读,本文做了进一步分析。

(一)晋升压力对不同产业的异质性影响

为了进一步探究官员晋升压力对不同产业的异质性影响,我们分别将第二产业增加值和第三产业增加值占GDP的比重(SIS、TIS)作为被解释变量,实证检验官员晋升压力对第二产业和第三产业发展的影响效应,结果如表2所示。由表2的模型1和模型2可知,官员晋升压力显著促进了第二产业的发展,但对第三产业的发展则产生抑制作用,表明官员晋升压力对服务业可持续增长带来显著的“挤出效应”。这也说明在不同产业层面上,官员晋升压力并未导致产业发展“退二进三”现象,进一步表明官员晋升压力引发的不同产业间资源的错配阻碍了我国产业结构的转型升级。此外,模型1和模型2的估计结果也进一步验证了地方主政官员出于对政绩的渴求,对发展辖区工业具有较强偏好,而对服务业的发展缺乏足够的热情,从而对服务业的可持续增长产生负面作用。

表2晋升压力对不同产业的影响

模型1模型2模型1模型2模型1模型2L1.SIS0.727***(30.81)L1.TIS0.558***(25.63)OPP0.101***(16.77)-0.092***(-12.32)OPR0.003**(2.18)-0.0003(-0.20)HCP-0.029***(-3.17)0.030***(3.28)PGDP-0.014**(-2.22)0.026***(4.39)INF0.004**(2.48)0.003(0.55)GRC0.043***(2.87)-0.039***(-2.85)FDD-0.044***(-4.60)0.006*(1.85)TER-0.0004(-0.73)0.002***(4.48)EDB0.014***(4.70)0.017***(3.71)AGE-0.002***(-3.79)0.0002(0.30)常数项1.169***(12.09)1.484***(16.94)AR(1)0.0000.000AR(2)0.7350.448Sargantest0.2170.197观测值525525

注:(1)括号内为相应的z值;(2)***，**，*分别表示在1%，5%和10%的水平上显著;(3)AR(1)、AR(2)和Sargan检验统计量的伴随概率。

(二)晋升压力对服务业内部结构的影响

为了深入考察官员晋升压力对服务业内部升级的影响,我们进一步实证分析了官员晋升压力(OPP)对生活性服务业(CSP)、公共性服务业(PSSP)和生产性服务业(PSP)的影响效应。同时,为了验证官员晋升压力与服务业内部不同细分行业之间是否存在“U型”非线性关系,本文在计量模型中加入官员晋升压力的平方项进行回归分析,估计结果如表3所示。由模型1和模型2可知,官员晋升压力一次项的估计系数显著为负,其平方项的估计系数则显著为正,表明官员晋升压力对生产性服务业存在“U型”的动态影响效应,即两者之间存在非线性关系，这也意味着当前官员晋升压力抑制了生产性服务业发展。由模型3和模型4可知,官员晋升压力一次项的估计系数显著为正,其平方项的估计系数显著为负,表明官员晋升压力对生活性服务业的发展产生“倒U型”的非线性影响。由模型5和模型6可知,官员晋升压力一次项的估计系数显著为负,其平方项的估计系数则显著为正,表明官员晋升压力与公共性服务业之间存在“U型”关系,表明现阶段官员晋升压力抑制了公共性服务业发展。以上结果表明现阶段官员晋升压力在一定程度上抑制了服务业内部的转型升级,尚未呈现出从生活性服务业转向生产性服务业的趋势。

表3晋升压力对服务业内部结构的影响

续表3

注:(1)括号内为相应的z值;(2)***，**，*分别表示在1%，5%和10%的水平上显著;(3)AR(1)、AR(2)和Sargan检验统计量的伴随概率。

六、结论与启示

本文从地方官员激励结构与决策行为视角出发,利用1999—2014年中国35个大中城市和行业层面数据,构建地方官员晋升压力指数,并从产业结构变化、产业内和产业间差异等维度实证检验了官员晋升压力对产业结构升级的影响效应及其异质性。研究结果发现:(1)官员晋升压力显著抑制了产业结构转型升级,这表明现行的官员政绩考核机制和晋升激励机制的确是导致我国整体产业结构升级迟缓、产业结构高级化和服务化程度较低的重要制度根源之一。(2)官员晋升压力对产业之间和服务业内部的升级效应存在异质性。具体而言,官员晋升压力推动了第二产业快速发展,但对服务业内部的升级产生了显著的抑制作用,并未产生产业发展的“退二进三”现象。进一步分析发现,官员晋升压力抑制了生产性和公共性服务业的发展,对生活性服务业发展产生促进作用,且官员晋升压力与生产性服务业和公共性服务业之间呈现出“U型”的非线性关系,与生活性服务业之间呈现出“倒U型”的非线性关系,这说明官员晋升压力并未促进服务业内部结构的优化。(3)对外开放和政府资源控制力抑制了产业结构升级,人力资源禀赋、经济发展和金融发展则显著促进了产业结构升级。官员任期和学历的提高有助于弱化地方官员的短视化激励,而官员年龄对产业结构升级的影响则不显著。此外,研究还发现,政治会议周期强化了官员晋升压力对产业结构升级的抑制作用。

综合以上发现,我们可以推断,地方官员为在有限任期内挤入职务晋升的快车道,倾向于制定能够获得短期收益的扭曲性产业发展政策,从而导致不同产业间和产业内部的资源错配,对辖区产业结构升级产生抑制作用。本文的研究为地方主政官员的产业选择和公共支出偏好的“政绩观”提供了直接证据；同时也提醒我们,晋升压力引发地方官员决策行为的短视化和功利化将严重危害中国经济的长期健康发展。为此,有必要对地方官员考核及晋升制度进行更为深入改革,以促进产业结构转型升级,本文认为可以从两个方面着手:一是进一步完善地方官员政绩考核机制。在考察经济增长的同时更关注经济发展质量、生态环境治理等问题,逐步消除地方官员的短视化行为,减少地方官员对产业发展的直接干预,转而通过教育、研发、信息等基础性能力建设,加强对产业发展趋势的引导和把握。二是大力发展服务业尤其是专业性强、产业融合度高、带动作用强的生产性服务业,增强产业结构转型升级的内生动力,进一步提升经济增长的质量和效率。

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