社会稳定风险分析在轨道交通中的应用

卢立川

（中铁工程设计咨询集团有限公司，北京 100055）

0 引言

社会稳定风险分析是指在重大工程项目审批、建设前，对可能影响社会稳定的风险因素进行全面的调查、分析和评估，进而制定应对的策略和预案，最终规避或预防可能发生的社会稳定风险。

2012年至2013年间，国家发改委陆续发布了社会稳定风险分析及评估的要求和编制办法。办法中明确了凡是需经国家发改委审批的固定资产投资项目，在可行性研究阶段均需开展社会稳定风险分析专题研究，而铁路、城市轨道交通等轨道交通项目建设投资大、对周围居民影响显著，属于需要单独进行社会稳定风险分析的范畴。

随着国家政策的出台，各省市也根据当地实际情况制定了相应的办法，并在后续工程的审批中逐步落实执行。

1 社会稳定风险分析的方法

社会稳定风险分析报告的编制已有一套成熟规范的流程。首先应开展风险调查，对调查内容进行风险识别，并针对识别结果进行风险量化，得到初步的风险评价，最后对主要的风险因素提出风险对策，并重新评估采取有效措施后的风险等级。在完成以上全部步骤后，分析报告还需接受第三方评估。待评审通过后，方可作为拟建项目社会稳定风险评估等级的重要依据。社会稳定风险分析及评估工作的流程见图1。

本文接下来将针对风险调查、风险分析、风险防范和化解措施以及分析报告评估进行详细介绍。

图1 社会稳定风险分析及评估工作流程示意图

1.1 风险调查

风险调查是后续风险分析的基础，调查的结果不仅是分析报告的重要组成部分，同时也是风险识别、风险估计、风险等级判断及制定风险防范和化解措施的重要依据。

在开展风险调查之前，首先应明确调查范围。凡是项目沿线涉及利益相关者切身利益、项目建设和运行可能产生负面影响、容易引发社会稳定风险的因素，都应纳入调查范围。主要应包含以下方面。

（1）项目合法性。包括是否符合国家与地方的发展规划，是否与城市控规、城市总规等上位规划相匹配，是否依法取得相关前置审批文件（如土地预审、压覆矿产等可研批复前置性要件）。

（2）对项目所在地自然、社会经济的影响。包括可能对行业发展和区域经济的影响，对当地经济发展、就业机会的影响等；对地方资源（如土地、生态环境等）产生的影响；对当地文化、生活方式、宗教信仰、社会习俗等非物质性因素的影响。

（3）利益相关群体的意见与诉求。对未来可能受项目影响较大的群体重点进行抽样问卷调查并收集反馈意见。选取的受访群众应具备广泛性和代表性，涵盖不同性别、年龄段以及职业，同时还应注意调查的方式方法，科学合理设计调查问卷，避免出现具有引导性的选项，力求得到最真实的意见和诉求。

（4）当地政府、基层组织及社会团体的态度。在规划选址、土地房屋征收补偿、环境保护等方面，充分征求项目所在地政府、基层组织及社会团体等的意见。

（5）媒体的态度。调查网络媒体及移动媒体等新媒体对拟建项目的意见、舆论导向等。

（6）同类项目风险。收集同类项目曾经引发的社会稳定风险因素，了解风险的成因、后果和处理措施等。

1.2 风险分析

社会稳定风险分析的方法众多，包括媒体公示、问卷调查、实地走访、召开座谈会和专家论证会等。本文主要介绍采取单因素风险估计与专家打分法相结合的方法，在对可能存在的风险因素做出风险程度估计的基础上（单因素风险估计），综合分析评估项目的整体风险等级（专家打分法）。

（1）单因素风险估计。对分析得出的主要风险因素，通过采用定性与定量相结合的方法，对其风险程度做进一步分析，找到引发风险的直接和间接原因，并估计其发生的概率，最后通过分析影响程度判断其风险程度。

（2）专家打分法。综合各单因素风险对拟建项目整体风险的影响，估计主要风险因素的权重，加权后得到项目的整体风险等级。

结合以上2种方法，具体社会稳定风险等级评判标准见表1。如果计算得到的项目整体风险等级属于中等甚至是高等（综合风险指数大于0.36），将无法开展项目的建设。此时，还需要对采取风险防范和化解措施后的风险因素，重新评估其发生概率和影响程度，得到落实措施后的项目整体风险等级。

表1 社会稳定风险等级评判标准

1.3 风险防范和化解措施

轨道交通因其投资巨大、建设周期长、社会稳定牵涉面广，在建设过程中要坚持社会稳定问题全过程管理，及时发现问题并积极采取补救措施。

为做到切实保护项目沿线受影响居民的利益，规范项目建设，确保项目顺利实施及运营，需对可能出现的社会稳定风险源进行有效的防范化解，对可能出现的问题制定相关措施。同时，为确保当发生重大社会稳定问题，特别是大型群众事件时，能及时、高效、有序地开展工作，提高应急反应能力和处理突发事件的水平，需要制定具体务实的应急预案，并根据实际情况采用风险监测及管理。

1.4 分析报告评估

在编制单位完成社会稳定风险分析报告后，仍需根据国家、各省市风险评估相关的法律、法规对分析报告进行评估。分析报告的评估可由项目沿线市政府（地级市层级）委托牵头单位（一般为当地发改委、交通局或其下属的铁路办）组织各市直部门以评估会形式进行行政评估，或委托当地有资质的第三方（评估）公司组织评估，但不可由分析报告编制单位自行组织开展评估。

待评估完成后，分析报告编制单位需根据评估意见进行修改。之后由牵头单位将最终版的分析报告以及评估报告一同提交市政府，待市政府批复后报送省发改委，完成社会稳定风险分析专题的全部工作内容。

2 社会稳定风险评估案例

以《海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划社会稳定风险分析》为例，对整个社会稳定风险分析的实际操作流程进行介绍。

2.1 项目背景

海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划（以下简称“粤东城际铁路网规划”）位于广东省粤东地区，线路长度约482km，途径汕尾市、汕头市、潮州市、揭阳市。项目目前处于前期规划研究阶段，项目设计单位受广东省发改委委托，承担此次规划的社会稳定风险分析工作。

2.2 风险调查

2017年3月底至4月初，经过与广东省发改委和沿线市县政府的多次沟通与协商，确定了本次调查行程、时间安排和部门协调等问题。

2017年4月11日至4月14日，在项目途径的汕尾市、汕头市、潮州市、揭阳市等地组织召开市、县（区）级政府部门座谈会，随后对沿线群众进行问卷调查。

此次粤东城际铁路网规划共发放公众参与调查问卷800份，其中有效问卷767份，有效率95.9%。

2.3 风险分析

按照风险可能发生的阶段（决策、准备、实施、运营），结合当地经济社会与拟建项目的相互适应性，参考同类项目与粤东城际铁路网规划研究内容，归纳出主要单因素风险。

之后采用定性和定量分析相结合的方法，逐一对风险因素进行分析，估计其发生概率、影响程度和风险程度，分析结果见表2。

表2 项目主要风险因素估计表

最后采用专家打分法，综合考虑各单因素风险对拟建项目整体风险的影响，估计主要风险因素的权重，加权后得到项目的整体风险等级。项目初始风险综合风险指数见表3。

表3 项目初始风险综合风险指数表

经计算，本项目综合风险指数为0.364，大于0.36。单风险因素风险程度中，有3个较大风险因素，7个一般风险因素，1个较小风险因素。综上分析，本项目在落实风险防范与化解措施前，属于中风险等级，无法开展项目的建设。

2.4 风险防范和化解措施

在认真分析各项社会稳定风险因素发生的原因、影响群体及产生后果等基础上，对这11项风险因素提出了相应的防范和化解措施，详见表4。

表4 风险防范和化解措施表

在采取上述可行、有效的风险防范和化解措施后，对项目综合风险指数重新进行计算，结果见表5。

计算结果显示，在采取风险防范和化解措施后，本项目综合风险指数为0.167，小于0.36，属于低风险等级，项目可以正常实施运营。

2.5 分析报告评估

2017年4月下旬，编制单位完成《海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划社会稳定风险分析报告》（以下简称《分析报告》）。由于本次规划涉及粤东四市，需要分市进行评估。

2017年5月10日至5月15日，汕尾市、汕头市和潮州市采用行政评估方式，揭阳市则由第三方评估单位出具评估报告。待全部评估完成后，编制单位根据各市提出的意见，对《分析报告》进行最终修改完善。各市牵头部门将修改后的分析报告以及评估报告交由当地市政府进行批复。

2017年5月22日至6月7日，粤东四市市政府先后完成对本项目《分析报告》的批复，随后将《分析报告》以及各市批文上报广东省发改委。至此，《海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划社会稳定风险分析》完成了全部流程。

表5 项目风险综合风险指数表（采取防范化解措施后）

3 结语

社会稳定风险分析是一门集社会学、经济学等多学科、多领域的系统工程，近几年应用于轨道交通建设取得了不俗的效果，越来越受到政府部门和建设单位的重视。社会稳定风险分析牵涉面广，涉及方方面面的利益，且在具体实施时往往是时间紧、任务重、人为干扰因素多。每个项目都有其独特的影响因素，无法完全照搬。如何做好重大项目的社会稳定风险评估，需要相关部门引起重视。

[1]中铁工程设计咨询集团有限公司. 海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划 [R]. 北京：中铁工程设计咨询集团有限公司，2017.

[2]中铁工程设计咨询集团有限公司. 海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划社会稳定风险分析报告 [R]. 北京：中铁工程设计咨询集团有限公司，2017.

[3]中铁工程设计咨询集团有限公司. 海峡西岸城市群粤东地区城际铁路网规划环境影响评价报告 [R]. 北京：中铁工程设计咨询集团有限公司，2017.

[4]陈小全. 城际铁路项目社会稳定风险评估 [D]. 湖北武汉：华中科技大学，2014.

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[7]欧璐. 大型铁路建设项目社会稳定风险机理研究 [D].四川成都：西南交通大学，2012.

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