全面实施领导干部自然资源资产离任审计

褚宗明

领导干部自然资源资产离任审计是加快推进生态文明建设的必然要求，是促进改变领导干部政绩观的客观需要，是实现审计全覆盖的有效途径。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段。全面实施领导干部自然资源资产离任审计，有利于加强自然资源资产管理和生态保护，有利于完善领导干部政绩考评机制和问责机制，有利于促进各项生态文明制度建设目标的实现。

坚持创新引领

按照审计署试点方案要求，以及省委省政府工作部署，我厅从大局出发，突出政策性、宏观性和问题导向，围绕坚持将资源开发利用和保护摆放在加快推进生态文明建设的大方向之中，多维度全方位展开审计视角；坚持将资源审计着力点摆放在国家强化供给侧结构性改革的大背景下，强化精准审计；坚持将资源管理纳入地方经济建设大环境之中，整体评价资源利用的效率效益效果；坚持将资源审计与大数据分析相结合，剖析体制机制问题；坚持将资源审计与职能部门监管相结合，打造综合执法大平台。同时，重点突出“五项创新”：

一是创新审计理念。将自然资源管理和生态环境保护责任履行情况纳入领导干部经济责任范畴，坚持因地制宜，促进自然资源资产节约集约使用，维护生态环境安全。

二是创新组织方式。实行开门搞审计。纵向上，省市县三级审计机关同步联动推进自然资源资产试点审计。横向上，与国土、水利、海洋、环保等资源主管部门协作联动。同时，打破审计系统条块分割，聘请外部专家协同审计。

三是创新审计内容。以自然资源资产实物量及生态环境质量变化为基础，以履职尽责为主线，突出对违法违规造成重大生态破坏和环境污染等问题的监督，推动体制机制创新，促进可持续发展。

四是创新技术方法。一是强化大数据分析。通过对土地、海域、水质、大气，以及工商、财政、税务、公安等部门提供的数据进行分析，揭示资源管理中存在的体制机制等方面的问题。二是强化信息技术运用。应用GIS、GPS、RS等3S技术，实现对违法利用自然资源的精准审计。三是强化实地勘察，落实责任。

五是创新成果运用。将审计结果作为干部考核、任免、奖惩的重要依据，推动领导干部全面科学履行环境责任。狠抓问题整改，及时纠正审计过程中发现的违法违规问题，有效改善当地生态环境。

坚持问题导向

近三年来，我厅先后对盐城、宿迁、徐州、连云港等市7名地厅级、数十名处级及以下党政领导干部实施了自然资源资产试点审计，涉及国土、海洋、水等自然资源资产及相关生态环境多个方面。试点审计在揭示存在突出问题方面取得了较好的审计效果。

国土空间开发无序问题。审计中，立足于地区土地利用总体规划，从地区国土空间开发着手，揭示主体功能区开发建设中存在的突出问题，促进建立国土共建开发保护制度。先后查处的主要问题包括：违规设立扩建开发园区问题，突破建设用地总量控制约束性指标问题，违规侵占水域等资源问题，生态红线内违规开发建设问题等。

自然资源资产违规开发利用问题。坚持将检查合法、高效开发利用自然资源资产作为审计重点，查处的重点问题有：一是重大建设项目违规用地问题。如非法围填海、部分海洋工程建设未取得海域使用权证等。二是新增建设违法用地问题。利用执法系统数据，分别对新增建设用地进行了抽查。核查结果发现，新增建设用地违法用地比例仍然较高。三是资源闲置问题。如新增建设用地利用率偏低、资源长期闲置、部分填海项目长期未建设利用等。

自然资源资产及生态环境保护问题。当前，较自然资源资产违规开发利用更为严峻的是保护问题，揭示的主要问题包括：水功能区建设不达标、居民饮用水安全隐患、海洋保护功能区划定面积不足、部分入海河流及近岸海域污染较重、露天采矿土地资源破坏较重、永久基本农田划定不合规等。

自然资源资产管理不规范问题。揭示了海洋环境监管、土地违法行为长效管理、水污染事件应急处理等自然资源资产管理中存在的体制机制问题，以及土地储备缺乏集中统一管理，土地宏观调控作用不到位，与自然资源资产相关的资金收支及管理不规范等问题。

坚持深化推进

推进党政主要领导自然资源资产审计工作不断深化。南通市审计部门从资源保有和消耗、资源环境损害及治理、生态恢复和效益、经济结构调整、基础设施建设、环保能力保障六个方面，研究制定了26个子项的评价指标体系，分别从定性和定量两个方面，客观评价被审计领导干部履行自然资源资产及生态环境职责情况。苏州市审计部门将空气质量、水、森林等自然资源审计，与落实“生态补偿”和“四个百万亩”等具有地方性特色的政策审计相结合，提出了规划建设、生态补偿考核机制等15条具体审计建议。无锡市审计部门在水资源审计中注重运用大数据分析，揭示了监测程序不规范、选择性报送监测数据等问题。盐城市审计部门在盐田资源试点审计中，从沿海发展战略、盐田资源规划、生态保护、食盐市场开放对盐田资源的需求等十个方面入手，提出了优化市属盐田管理体制的建议，为市委推进盐田管理体制改革提供了有效的参考依据。

在實践中发现，自然资源资产种类较多，管理职能划分条块分割、事权交叉不统一，其数据分散，取数难度大，可比性不足，影响了审计评价的客观性和科学性，且审计力量和人员素质与完成审计任务相比存在不足。此外，对审计事项的审计评价、对被审计领导干部的责任界定也存在直接证据难以取得、评价依据不充分的问题。为全面推开领导干部自然资源资产离任审计，需要进一步完善以下工作：

一是加强组织保障。省级自然资源资产主管部门进一步加强对审计工作的支持和配合，尽快推动建立和完善自然资源资产产权制度、编制自然资源资产负债表及相关监管制度、主体功能区和国土空间开发制度、生态环境损害赔偿制度，建立健全自然资源资产保护目标责任制度、自然资源资产管理考核评价标准等，为审计工作提供良好条件和基础。

二是完善项目管理。干部管理部门和审计部门建立日常协调联动机制，认真组织和落实审计项目计划，做到统筹考虑、分类实施、全省联动、合力推进，多渠道探索领导干部自然资源资产离任审计的内容和考核评价方法。加强对项目实施的跟踪督查，及时解决审计实施过程中的协调、配合和技术难题。坚持以开展领导干部自然资源资产离任审计为主，积极探索离任审计与任中审计相结合，自然资源资产审计与经济责任审计、资源环境审计及其它专项审计相结合等多种方式，充分优化审计成果运用，提高审计成效。

三是提升审计技能。搭建自然资源资产审计数据管理和综合分析平台，对国土、水利、农业、林业、海洋等部门自然资源资产家底和变化情况等数据信息进行收集整理。加强与国土、规划、测绘、环保等职能部门的技术业务交流，广泛吸纳地理信息、测绘遥感、在线监测等技术人员参与审计，带动审计人员提高审计技能，丰富审计手段，确保审计结论准确、可靠。

四是规范审计行为。加强对试点工作的总结，建立健全相关审计业务操作指南、审计办法等制度，为指引审计深入展开提供参考和规范。提炼切实有效的审计专家经验，编写典型案例，以及大数据应用技术方法，加大培训力度，尽快提升审计人员能力。

（作者系江苏省审计厅副厅长）

责任编辑：霍宏光