美国2020年人口普查问卷为何引争议

张业亮

3月26日，美国商务部长威尔伯·罗斯宣布，将在2020年美国人口普查问卷中增加“被调查者是否为美国公民”这一问题，特朗普政府认为，这一问题对实施1965年制定的《选举权法》是必要的。但此举遭到民主党人、一些民权团体以及移民人数较多的州、市政府的反对。在商务部决定公布该消息的当天，加利福尼亚州就表示将就此与特朗普政府对簿公堂，纽约州和一些民权团体也宣布将向联邦法院提起诉讼。虽然目前距离2020年人口普查还有一年多时间，但它引发的争议充分反映了在中期选举和2020年大选来临之际，民主、共和两党为了争夺本党在下一个十年的选举政治优势的斗争业已展开。

人口普查对美国政治地图具有重塑作用

在美国历史上，公民身份问题曾在很长一段时间内被列入人口普查的问卷中，从1820年到1950年期间，“几乎每个十年一度的人口普查都要询问公民身份问题”。而在1960年的人口普查问卷中，由于当时移民美国的人数相对减少，该问题从问卷中被拿掉。1965年，美国国会通过新移民法后，该问题又再次出现在了1970年的人口普查问卷中，直到2000年后才再次被撤销，但它仍是美国人口普查局从2005年开始举行的一年一度的“美国社区调查”问卷的一部分。

为何该议题重新又被列入2020年人口普查问卷中？首先这与美国宪法相关规定的模糊性不无关系。美国宪法虽然规定每十年举行一次人口普查，但对普查的方法并没有具体规定，只是说“另以联邦法律规定之”，这就为联邦政府对人口普查问卷的具體内容做出修改提供了便利。该议题之所以在2020年的人口普查中引发争议，其中一个重要的原因是人口普查对美国政治地图的重塑作用在当前两党政治极化的背景下被进一步放大。

在美国，人口普查的数据除了被用于联邦资金的分配，即决定地方政府获得的用于医疗照顾、中小学午餐等项目的联邦资金额度外，最主要的功能是作为对各州在国会众议院的议席重新分配的依据。美国宪法第一条第二款规定：“众议员人数……应按联邦所辖各州的人口数目比例分配”。根据这一规定，美国人口普查局每十年的年头就要进行一次全国人口普查，根据普查的结果对各州的国会众议员人数进行调整，人口多的州分配的议席则多，人口少的州分配的议席则少，但每州不管人数多少至少应有一名众议员。

美国第一次人口普查于1790年进行。第一届国会只有26名参议员和65名众议员。随着新州不断加入联邦和美国人口的增长，国会的规模也在增大，参议员人数增加到100名，众议员的人数也随着人口的增长而增加。1922年国会通过法律，规定众议员最多人数为435名，这一人数限制一直沿用至今。由于国会众议员的数量是固定的，而在人口不断增长的情况下，众议员的名额就需要根据各州人口增长情况进行重新分配，人口多的州，众议员数量也相应较多，其在全国政治中的地位和影响也就越大。2000年，加利福尼亚州的人口数为3480万，有52名众议员;北卡罗来纳州人口780万，有12名众议员;而阿拉斯加、特拉华、蒙大拿、北达科他、南达科他、佛蒙特和怀俄明等七个州的人口较少，每州只有一名众议员。同时，由于美国总统由各州议会选出的选举人选举，即选民间接选举产生，而每个州的选举人人数同该州在国会的参众议员总人数相等，一个州的人口增加也带来选举人数的增加，从而该州在总统选举中的影响力也相应增大。因此人口普查对美国政治地图具有重塑作用。

2010年美国人口普查的数据重新调整了各个州众议员的人数比例。人口多的州分配的议席增多了，而人口少的州分配的议席减少了。

人口由东北部和中西部向南部和西部流动

上世纪以来，特别是近数十年来，美国人口变动呈现出以下趋势：

首先是南部和西部的人口不断增多，而东北部和中西部人口持续减少，即出现人口由东北部和中西部向南部和西部流动的趋势。1910年，西部人口只占美国总人口的7%，而2010年则占25%。根据美国人口普查局去年年底公布的数据，2016年7月?2017年7月，在美国人口增长最多的10个州中，西部州占7个。其中，爱达荷州的人口增长了2.2%，是美国人口增长最快的州，紧随其后的是内华达州（2%）、犹他州（1.9%）、华盛顿州（1.7%）。在过去的十年里，得克萨斯州增加了300万人，仅2017年就增长了近40万人，目前该州人口近2830万;而人口减少最多的七个州则全部在东北部和中西部。2020年人口普查数据将继续显示人口变动的这一趋势。

其次是南部和西部城市人口增长快于东北部和中西部城市。根据美国人口普查局2017年5月的统计，自2010年人口普查以来，南部大城市的人口平均增加了9.4%，西部城市的人口增加了7.3%;相比之下，东北部和中西部城市人口的增长率分别只有1.8%和3%。在美国人口增长最快的15个城市中，四个在西部，只有一个在中西部，东北部则没有一个城市。在五个人口增长最快的城市中，有四个在得克萨斯州，其中休斯顿附近的康罗市（Conroe）人口增长率高达7.8%，是2015?2016年间人口增长最快的城市。得克萨斯州其他位列人口增长前三甲的城市还有弗里斯科（Frisco）（6.2%）、麦金利（McKinney）（5.9%）和乔治城（5.5%）。目前美国人口增长最快的十大城市群多数在南部和中西部。

再次是增加的人口绝大多数是移民和少数族裔。人口普查资料显示，南部和西部人口的增长主要是少数族裔、特别是拉美裔人口增多驱动的。

最后是人口由大城市向远郊流动。美国人口普查局公布的报告显示，在过去的十年里，所有人口快速增长的地区都在“梅森-狄克森线”（ the Mason-Dixon line）以南，许多处在人口学家称之为“远郊”的新开发的地区，着落在离凤凰城、达拉斯、休斯顿、拉斯维加斯、夏洛蒂和亚特兰大等城市相对较远（约30?60分钟车程）的地区。尽管多数美国城市的人口不再减少，但它们增长的速度不像远郊的人口增长那么快。

对两党政治和选举政治的影响

美国人口变动的上述趋势具有重要的选举政治意义。首先，随着南部和西部人口的增多，南部州和西部州在国会众议院的议席也随之增多，它们在全国性选举中的影响力上升，从而潜在地使共和党处于有利的选举政治地位。

在美国政治中，民主、共和两党的核心选民基础除了根据种族、社会和经济地位、政党意识形态和宗教信仰的不同而不同外，地理因素也在划分两党选民中起了重要的作用。由于两党选民的地理基础不同，两大党在各地区的优势不同。一般来说，自上世纪90年代以来，民主党在东北部和西海岸占优势，共和党在南部、阿巴拉契亚山脉和大平原地区各州占主导地位，中西部则是关键的摇摆州。换言之，强烈认同共和党的选民主要分布在南部和西部;而强烈认同民主党的选民则主要分布在东北部和太平洋西海岸。从两党选民的社会构成来看，上世纪60年代以来，民主党的核心选民团体主要由各种移民团体、年轻人、妇女、受过高等教育的白人、天主教徒和犹太裔美国人、黑人、劳工组织和城市居民构成;共和党则成为一个白人的、中产阶级的、郊区居民的党，白人新教徒成为共和党选举联盟的核心团体。

根据新的人口普查数据，在近两次国会议席再分配中，南部和西部的议席不断增加，而东北部和中西部的议席持续减少。在2000年人口普查后，南部新增了五个众议院议席，阿巴拉契亞山以西地区新增四个，这些新增议席全部来自大西洋中部和工业化的中西部。2010年人口普查后，根据新的数据，10个减少了国会选区的州，多数在东部和中西部，其中纽约州和俄亥俄州将各减少两个议席，伊利诺伊、艾奥瓦、路易斯安那、马萨诸塞、密歇根、密苏里、新泽西、宾夕法尼亚等州减少一个;32个州议席或选区数不变;八个州将增加议席或选区，以西南部和南部诸州增加的选区最多。其中，得克萨斯州增加了四个议席，是历次人口普查以来增加最多的一次;佛罗里达州增加了两席，亚利桑那、佐治亚、内华达、南卡罗来纳、犹他和华盛顿州各增加一席。根据2010年人口普查结果，共和党主导的“阳光地带”增大了政治影响力，而倾向于投民主党候选人票的“铁锈地带”诸州的政治影响力减弱了。2000年和2010年人口普查后的议席调整对之后的选举产生了很大的影响。共和党在2010年中期选举中夺回了众议院的控制权，缩小了与民主党在参议院的席位差距，继而在之后的选举中又重新夺回对参议院的控制权并取得了州长和州议会选举的胜利。

其次，新的人口普查数据对国会议席的再分配而产生的国会选区的重新划分将产生直接影响，因此它对选举结果具有重大影响。

美国宪法并未规定众议员由国会选区选出。众议员在何种范围选出，完全由各州决定。1842年，国会通过法律，要求众议员均从国会选区选出，一个选区只能选出一名众议员，选区由相邻的领土构成。1964年联邦最高法院在“威斯伯利诉桑德斯”（ Wesberry v. Sanders）案中作出“一人一票”的裁决，规定每个超过一名议员的州在重新划分选区时要做到各选区的人数相等，但无论是国会法律还是联邦最高法院裁决，均未涉及国会选区的划分。因此，各州议会的多数党往往利用其权力“不公正划分选区”，建立高度向本党候选人倾斜的“安全选区”。最常见的“不公正划分选区”的方法有两种：一是“填塞”，即把大量的本党支持者划分在一个选区以确保本党候选人得以当选;二是“打碎”，即把反对党的支持者划分在不同的选区里，使他们都成为少数，以使对手不得当选。随着科技的进步，各州议会的多数党提高了制定适合选民需要的使本党利益最大化的空间划分的制图能力，使选区划分向一党高度倾斜成为可能。

国会选区的重新划分对选举结果的影响可从以下事例中看出。1980年，在加利福尼亚州的国会党团中，两大党势均力敌：民主党22个，共和党21个。在1980年人口普查后，该州增加了两个国会选区，民主党利用选区重新划分，在1982年中期选举中获得28个议席，而共和党只有17席，民主党在这次选区重新划分获得的优势一直保持到现在。自重建以来，得克萨斯州一直倾向支持民主党，直到2002年共和党才赢得州议会的多数。共和党成为州议会多数党后，提出了选区分配计划，在2004年大选中共和党新增了六个议席，使得共和党自内战以来第一次取得该州国会党团的多数。在近几次得克萨斯州的选举中，民主党收获甚微，奥巴马在2008年大选中在该州失去12个百分点。在近数十年中，共和党利用多数州长职位和州议会议席，在国会选区和州议会选区重新划分中，进一步强化了共和党在南部和西部选举中的优势地位。目前在全国435个国会选区中，由州议会划分的有336个，其中共和党完全控制的州议会划分的选区有196个，民主党控制的州议会划分的选区只有49个;由分裂的州议会划分的选区有91个，其余的选区则由专门的委员会来划分。从中可以看出，共和党在选区划分上占有明显的优势。

综上所述，人口普查对美国政治地图具有重塑作用。由于在增多的人口中很多是移民和少数族裔（其中很多是非法移民），而这部分人往往是民主党的支持者，共和党和特朗普政府通过重新设置问卷的内容，是想使一些移民、特别是拉美裔移民担心自己的身份被发现而不参加人口普查，从而在2020年之后的国会议席分配后的国会选区划分中被排除在外，使民主党在国会和州议会选举中处于劣势。这样一来，共和党就可以进一步巩固本党下一个十年在南部和西部选举中的优势地位。鉴于两党围绕国会选区划分的司法争议不断，因此完全可以说，特朗普政府的这一决定也意味着两党在政治领域和法院的一场新的漫长较量的开始。

（作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）