新形势下对我国高职院校项目资金使用及管理问题的研究

赵良

[摘要]随着国家对高职教育的重视程度越来越高，各种名目的专项经费拨款越来越多；同时在新修订《预算法》颁布实施的背景之下，财政部门对各类拨款的监督和管理也越来越严格。而国内各高职院校在专项经费的使用和管理过程中存在各种各样的问题，使得大量资金没有产生应有的效用，同时严重影响了学校的社会声誉。本文充分总结骨干院校建设专项资金管理经验教训，通过相关法规的研究以及调研走访，找到新的教育及财政形势下如何使用和管理专项建设经费的方式方法，使得国家财政拨款及各种配套资金发挥出应有的效果，推动高职院校通过项目建设不断得到发展，进而提高人才培养质量。

[关键词]高职教育；专项资金；使用；管理

[中图分类号]C640

[文献标识码]A

[文章编号]1671- 5918（ 2018） 04- 0020- 03

高职教育是国家教育体系的重要组成部分，随着经济社会的不断发展，高职教育培养下的高级技工人才越来越受到社会的广泛欢迎，国家对高职教育的重视程度也越来越高，资金投入逐步加大，因而如何使用和管理国家拨付的高职教育专项资金，使其发挥出应有的效果，不断提高人才培养质量，便成为新形势下高职院校非常重要的一项财务管理T作。

一、国家对高职教育资金投入现状

国务院于2010年出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010 - 2020）》提出了大力发展职业教育的政策方针，教育部2014年提出的《现代职业教育体系建设规划（ 2014 -2020年）》，明确了职业教育发展的方向，对职业教育、特别是高职教育的发展提出了建设性的指导意见，在政策上加大对职业教育的资金投入。据统计，2010年至2015年，全国在高等职业教育上的财政投入由311.92亿元扩大到792. 95亿元，增幅达154%。以笔者就职的青岛港湾职业技术学院为例，近两年除了财政生均拨款，还有国家骨干高职院校经费拨款、品牌专业群建设拨款、高职生均拨款中央奖补资金等各类国家财政拨人款，其额度逐渐增加，分别占到了学院总收入的15%和21%。

二、各高职院校资金使用状况

国内各高职院校，尤其是国家示范及骨干高职院校近年来争取到大量专项拨款，利用这些资金做了大量卓有成效的工作，大大提升了国家高职教育质量，提高了人才培养水平，仅2015年就投入近3亿元支持33所高职院校的国家骨干高职院校项目建设。以山东省为例，2012年以前就有日照职业学院、山东商业职业学院等6所高职院校成功升格为国家示范性高职院校；2013 - 2015年，滨州职业学院、烟台职业学院、东营职业学院、山东职业学院、山东畜牧兽医职业学院、济南职业学院以及青岛港湾职业技术学院先后升格为国家骨干高职院校。项目资金的投人大大提升了各优质高职院校的办学水平、师资力量及社会声誉，形成了高职院校界的百所“211”名校。

虽然办学软硬件水平、办学层次以及社会影响力越来越大，但是绝大多数高职院校在专项经费的使用和管理过程中存在各种各样的问题，集中表现在钱花不去出，以及钱没有花到刀刃上，使得大量资金没有产生应有的效用。以2015年为例，在国家骨干高职院校验收过程中，湖南某职业技术学院就因为项目资金使用问题未通过罔家教育部验收，被判定未通过罔家骨干高职院校项目建设，并退回建设期内财政拨付资金，严重影响到了学校的发展及其社会声誉。

三、高职院校应当如何使用和管理专项经费

在新修订《预算法》颁布实施的背景之下，国家财政部门对各类拨款的监督和管理也越来越严格，专门制定了《国家教育专项资金管理办法》，并会定期进行审计或检查。2015年山东省属100余所高校均接受了省审计厅的专项审计，暴露出的最大的问题就是专项经费的违规使用问题；在重大教科研项目完成之后，还会进行大规模的项目资金审计，审计报告具有一票否决的作用，直接决定了各高职学院项目建设的成败，直接影响到了各高职学院的社会声誉，对学院发展会产生不可估量的影响。因此如何规范项目资金的使用和管理，如何提高项目资金使用绩效，使其能够顺利通过国家教育及财政部门的审计和检查，在各高职院校项目建设的过程中尤其是在建设后期具有决定性的作用。

（一）资金管理部门参与项目建设任务书的制订

据走访调查，多数高职院校均设有项目建设办公室，配备专兼职人员进行项目建设管理工作，会同各二级项目组共同制订项目建设任务书，而肩负资金管理重任的财务部门却很少参与任务书的制订，这便造成了财务人员对项目任务及观测指标非常不熟悉，加大了后续资金管理的难度，影响了工作效率。因此笔者认为，财务部门的领导以及专项资金的管理人员必须全程参与任务书的制订，熟悉了解各二级项目的基本情况，在财务处理之前理解业务，指导并监督建设项目资金预算的合理出台。

1.资金总量重实效。受传统思维的影响，各高职院校普遍认为资金总量越大，建设任务申报成功的可能性越高，因而不断加大配套资金比例，以刚刚结束的国家骨干院校建设为例，某些高职院校仅仅2000万的财政资金投入产生了将近1.4亿元的资金投入总量，一来加重了学校的负担，二来在资金执行过程中不可避免地存在末期突擊花钱的现象，出现了大量不合规的支出。笔者认为在建设计划的制定过程中，各二级项目组必须实事求是的评估自身的建设能力，制定切合实际的建设计划，计划完成就好，不可虚列投入尤其是配套资金的投入；财务部门应当全程参与，考察监督资金投入总量。行业和白筹配套资金同央财资金的比例不要超过3：1较为合理。

2.财政资金重合规。随着新修订《预算法》的出台，财政资金的支出必须合法合规。在制订项目资金投入预算的时候，要从源头上规避财政资金的支出风险。坚决不可将公务接待、公务用车运行维护、职工工资及福利费等列入财政资金的支出范围，同时还要注意固定资产采购比例、兼职教师投入比例等国家层面对项目建设的要求，制订合法合规的财政资金投入预算。

3.配套资金重合理。国家要求各高校配套项目建设资金的想法很好，就是利用财政资金投入的契机，促使各高校加大教育事业投入，以项目建设为核心，辐射带动高校各方面的发展，提升办学知名度。笔者认为学校在制订配套资金投入预算时，首先要注重广度，即将资金投入到尽可能多的方面，比如体制机制创新、校园文化建设、学生管理、信息化建设、社会服务能力以及相应的专业群建设；其次要注重力度，这里所说的力度是指要尽量对学校的薄弱环节进行升级；再次要恰到好处，不能单纯追求资金投入的数字，而是要将有限的资金真正用在刀刃上。

（二）融入大预算并严格执行

预算不仅是资金收支的计划，它代表着学校下一年度的T作要点，因此项目建设专项资金不能脱离学校预算而单独存在，必须融人大预算，这符合《预算法》的要求，也符合各高校中长期的财政规划。

1.预算编制重融合。对于支出体量不大的高职院校来说，大额国家专项资金以及相应的配套支出在其年度教育事业投入中占据着绝大多数的比例。因此在年度预算编制过程中，除了将项目建设专项资金的收支总量及明细科目列入之外，还应注重项目资金支出同日常教学业务支出的融合，将部分日常教学支出有机融人到各二级项目配套支出中去，一方面节约学校支出总量，使学校能够更好地进行可持续发展；另一方面减少配套资金支出的难度，加快资金支出进度。

2.预算执行重考核。同国家用《预算法》规范各部门及单位资金支出及预算执行一样，高职院校也需制订相应的预算管理制度，对各部门预算执行情况进行追踪和考核。具体到项目资金预算的执行，就是要以各二级项目组为考核目标、以各二级项目负责人为第一责任人进行资金预算执行情况的考核，目标主要是为了加快预算执行进度，减少资金结转结余。资金未支出就说明建设任务没有完成，同日常目标责任考核有机结合，形成完整的考核体系。

3.配套投入重契合。笔者在外出调研过程中发现，部分高职院校对配套资金投入重视程度不够，总认为是学校自身资金的投入，其重要性远不及财政投入资金，因此在这部分资金的预算及实际执行过程中出现了或多或少的问题，主要表现在资金支出同项目不相关、实际支出大于实际投入等；另外部分高职院校属行业企业所办，需要其进行行业投入，丽投入方式为设备调拨，只有使用权无所有权，是否真实投入不好界定。

在配套资金投入及预算执行过程中，资金支出要尽量贴近项目建设任务；如果实际投入不能满足项目实际支出的需要，可以按实际情况追加投入，把握好配套资金支出可以大于预算但决不能大于实际投入这个原则即可；如果有行业企业以设备调拨的方式进行投入，要有完备的调拨手续以及人账依据，尽量得到设备的所有权，情况比较复杂的，要相关部门出具详细的调拨说明及设备使用记录等，证明所调拨设备为学校项目建设所用。不过笔者认为，既然行业企业设备调拨投入这种方式存在各种各样复杂的问题，从任务书制订的环节可以尽量规避这种投入方式。

（三）出台专项资金管理的相关文件及制度

专项资金的管理是一个系统工程，在实际管理过程中需要理顺资金支出方向及使用流程，要做到每一笔资金支出要有申请、有复核、有审批、有跟踪，从制度上杜绝资金被挪用的可能，规避财务风险。笔者在外出调研过程中注意到，各高职院校在项目建设之初，均制订了相关的文件及制度来引导及约束专项资金的使用。以笔者所就职的青岛港湾职业技术学院为例，学院在国家骨干高职院校项目建设初期便制订了《青岛港湾职业技术学院国家骨干高职院校项目建设实施管理办法》，明确了相应组织结构及职能，规定了项目从计划到实施到监控到评价的一系列建设标准，同时成立项目监控办公室，监督管理专项资金的使用；同时制订下发了《青岛港湾职业技术学院国家骨干高职院校项目建设专项资金使用与管理办法》，从资金管理原则、资金管理模式、资金管理机构、资金使用方向、资金支出流程、预算执行考核等方面规范学院专项资金的使用及管理，同时设计了相关资金支出的审批表，按照学院内控制度体系要求，完善资金支出的审批流程；针对容易出问题的固定资产采购方面，学院还制订了《青岛港湾职业技术学院国家骨干高职院校建设项目仪器设备管理办法》，从仪器设备的采购计划、审批、购置、验收等各个环节作出相应的规定，确保采购及验收流程以及资金支付环节不出任何纰漏，避免违规现象的发生。

（四）设置专账，专款专用

根据国家教育部及财政部相关规定，项目建设专项资金的管理必须坚持“集中使用，突出重点；总体规划，分年实施；项目管理，绩效考评”的管理原则，實行“专户管理、专项使用、统一核算、统收统支”的管理模式，各高校要做到单独核算，专款专用，任何部门和项目单位不可以私自截留、挤占和挪用。笔者通过本身所从事的骨干院校项目建设工作及外出调研总结认为，应当从以下几方面付诸实施。

1.收入账重依据。相比较支出而言，收入账较容易处理，工作量也较小，但需注意应当在科目中设置专门的收入明细科目，单独核算收入的发生，另外在具体账务处理的时候，需要完善附件材料，财政拨人资金需要有国家或省市教育部门出台的立项拨款文件、国库集中支付或者银行账户的收款回单等；配套资金投入需要有相关部门的资金投入文件及银行到账回单等，白筹配套必须有学校层面的资金投入文件。总之能证明拨款到账的支撑材料越多越好。

2.支出账分项目，重合理合规。专项资金支出核算时，要打破一般会计处理时以会计科目为对象的旧有思路，应当按照各二级或三级项目为对象进行核算，同时比照旧有的科目体系及建设任务书的要求，设置分不同资金来源的新的项目支出科目，实际支出时要严格按照任务书的要求，杜绝不合法、不合理的支出人账。

（1）根据任务书设置项目及预算。笔者在调研过程中发现，各高校所使用的财务软件均可以进行辅助账设置，因此在专项资金管理过程中，应当在辅助账下以部门为对象设置项目支出辅助账。设置时要按照建设任务书要求设置项目，一般情况下各子项目均会设置有二级或三级项目，比如“国家骨干高职院校建设项目一电子电气专业子项目一师资队伍建设一兼职教师队伍建设/双师型教师队伍建设/专业带头人队伍建设”等，应当设置到最末级，一方面可以全面反映项目体系，方便日后统计，另一方面容易判断资金支出是否合理；然后根据任务书资金预算设置各个项目的资金额度，并设置“不得超支”，全面监控各项目资金支出情况及结余情况，方便进行项目建设任务的追踪。

（2）项目资金使用有监督。项目建设专项资金的使用需实行逐级联合审批制度，支出报销单上必须有完整的各子项目负责人、项目建设办公室负责人、财务负责人、项目建设工作领导小组负责人等相关人员的签字，才可办理报销手续。另外各子项目负责人有责任定期向主管领导汇报项目实施进展和资金使用情况，确保资金不被截留、挤占和挪用。目的就是让各项支出有把关，切实用到建设方案及任务书所列项目中去，实现资金支出同项目建设的完美契合。

（3）支出方式务必合规，宜简化。按照现行财政制度要求，各公办高职院校财政拨付资金均不可转入同名账户，资金均归集在国库集中支付系统，采用财政直接支付或授权支付的方式在财政部门的监管下进行支出。同时按照政府采购法的要求，固定资产及材料采购必须通过政府采购，支付方式被强行设定为直接支付，因此专项资金中的这部分支出必须按照相关法令执行。而对于其他非采购类的项目支出，学校最好提前申请授权支付，以简化支付流程，使资金支付相对自主，加快资金支出进度。

（4）支出核算过程确保预算严肃性。在实际资金支出中，资金管理部门一定要注意同预算的衔接，做到“无预算不支出，超预算缓支出，有预算必支出”，切实按照预算法的要求，维护预算的严肃性。在实际操作过程中，如果某个子项目支出超出当年预算，不可提前占用下年资金额度，尤其是财政拨款资金，可酌情转入其他相近似的子项目，保持项目执行进度的平衡；如确实无法转入其他子项目，可适当追加配套资金投入，转入配套资金支出；定期督促和考核各项目负责人，尽快完成年初项目资金预算，减少结余结转资金，加快项目建设进度。

（五）项目收支凭证及账簿独立成册，单独装订

笔者在外出调研时发现，大多数高职院校项目收支凭证及账簿没有单独成册，而是混入学校日常收支账簿中。在后期审计及验收时，凭证及账簿查询工作效率较低，另外会给外界造成学校未对专项资金单独设账、独立核算的不良印象，影响学院项目建设资金执行情况的对外展示。在专项资金使用过程中，除了单设辅助账、单独核算之外，还应将项目建设凭证同日常核算凭证进行类型区分，按照相应的凭证类型单独编号、独立成册，資金执行完毕后单独装订，以备查验。

四、结语

本文是笔者结合实际工作经验教训、文件资料学习以及外出调研感悟完成，就如何做好项目资金收支预算，如何提高资金使用绩效，如何与财务预算有机衔接、如何在项目收支过程中防范财务风险等课题提出了自身浅见，目的是为了探讨新的教育及财政形势下如何使用和管理专项建设经费的方式方法，使得国家财政拨款及各种配套资金发挥出应有的效果，推动高职院校通过项目建设不断得到发展，进而不断提高人才培养质量和高职院校社会声誉。

参考文献：

[1]中华人民共和国预算法[Z]I.2014.

[2]国务院关于大力发展职业教育的决定[Z].2005.

[3]教育部，财政部.国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法[Z].2007.