在改革背景下构建新型城市轨道交通标准体系研究

我国现行城市轨道交通标准体系编制和建设历经10余年，建设进度缓慢，何时完成仍然难以预期。在中国城市轨道交通快速发展、标准化需求迫切的情况下，标准体系建设当以标准化改革的思维和依法治国的途径，借鉴国外标准制度的成功经验，探讨构建新型的标准体系。

1现行标准管理体制及问题

1.1 标准管理体制和体系

1.1.1 标准管理体制

2017年之前的标准化管理体制由1988年颁布的《标准化法》［1］确立，标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。2017版《标准化法》［2］增加了团体标准，从标准执行要求，分为强制性标准和推荐性标准；只有国家标准有强制性标准，标准管理体制仍为政府主导体制。

1.1.2 城市轨道交通标准体系

现行城市轨道交通标准按照工程建设标准体系和产品标准体系2个体系，分基础层、通用层和专用层3个层次进行构建［3］。《城市轨道交通工程建设标准体系》2002年开始进行编制，2003年正式发布第一版，2011年修订，体系列出标准项目85项。《城市轨道交通产品标准体系》2005年开始进行编制，2009年正式发布。列入标准体系的标准有280余项。

1.2 现行城市轨道交通标准管理体制问题

现行标准体制迟滞了标准体系建设，经过15年的建设，城市轨道交通标准体系建设完成率仅25%（至2017年底）。

1.2.1 存在的问题

（1）标准老化滞后。典型有如GB 5845.5—1986《城市公共交通标志 地下铁道标志》、CJ/T 5016—1994《有轨电车技术条件》、GB/T 7928—2003《地铁车辆通用技术条件》等。

（2）标准缺失。关于安全关键标准《城市有轨电车限界》，关于服务和国际承诺的《城市轨道交通用自动扶梯、自动人行道通用技术条件》，以及行业发展急需的标准，如城市有轨电车系列标准等，缺失严重。

（3）标准重复制定。如防雷标准DB 31/T 752—2013《城市轨道交通防雷装置检测技术规范》（上海）、DB 62/T 2414—2013《城市轨道交通防雷技术规范》（甘肃）和DB 42/T 1069—2015《城市轨道交通防雷装置检测技术规范》（湖北）。

（4）标准年度计划与体系无关。标准年度计划采用自主申报制，标准体系建设和标准年度计划没有必然联系，只有符合主管部门意愿的项目才能列入年度计划。

1.2.2 问题的原因

政府主导体制是标准体系建设缓慢的主要原因，技术法规和市场缺位是问题的根源。

1）政府主导制定标准。现行标准体制是政府行业管理下的标准计划体制。

（1）部门垄断标准制定。城市轨道交通国家标准和行业标准都由行业行政主管部门统一管理，政府垄断使标准立项数量有限，政府成为标准唯一供给方，市场没有发挥作用。

（2）部门年度计划体制。部门年度计划是标准项目总量下在各个领域、各专业和各技术委员会之间的分配，在“兼顾”和“平衡”原则下，当年没有国家或行业标准立项并不少见。

（3）按照重要性立项。政府主导意味着制订标准要分出轻重缓急，把重要、关键、一般标准作为立项依据。结果是底层标准、小标准、单项标准、复杂标准，以及市场需要而政府没有顾及的标准，难以立项。

（4）应付一时需求。例如，当提出节能减排的政策时，就给节能减排标准立项；当提出发展服务业时就立项《城市轨道交通客运服务》，并不考虑标准体系建设。

2）市场缺位。在1988年《标准化法》发布至今的20年中，团体标准没有地位，使本应由市场发挥作用的社会团体标准没有成为标准化的主体。标准体系建设仅有政府主导参与。

3）技术法规缺席。中国没有技术法规制度。根据《标准化法》，由强制性标准承担关于人身健康和生命安全、国家和生态环境安全的强制性要求。在没有技术法规的情况下，将本应由技术法规承担的责任交由了强制性标准［4］。强制标准的存在，干扰或误导了技术领域的法制建设，使标准体系的建设因试图用强制性标准覆盖全部的技术要求，而忽视了体系建设的整体推进。例如，主管部门更加倾向于用一本强制性标准GB 50490—2009《城市轨道交通技术规范》［5］概括所有城市轨道交通强制性要求，而不关心标准体系建设。

1.3 标准体系建设新需求

城市轨道交通建设10余年爆发式的发展，使社会经济、技术和发展环境已然且持续发展变化，标准体系建设需要加快和调整：

（1）2017版《标准化法》发布，产生团体标准参与标准体系建设新动能。

（2）工程建设标准化的要求。在标准化改革的新环境下，中国工程建设标准也要适应标准“国际化”和工程建设“走出去”的新要求。

（3）政府监管要求。城市轨道交通发展建设监管和日益严峻的安全形势下的监管要求。

（4）社会经济环境发展的新需求。包括新技术新装备、乘客卫生与健康、环境保护、资源节约与循环利用、运营安全与公共安全、防火、反恐与预防暴力犯罪、残疾人权益保证、提高服务质量与水平的标准化新需求，以及现行标准体系补充完善的需求。

2 新型标准制度设计

2.1 设计途径选择

针对技术法规缺位，直接的选择是“问题导向”的体系建设途径，建立技术法规下的标准制度框架，才能有标准制度和标准体系建设明确和稳定的建设目标，以及有效和稳定的建设环境。城市轨道交通标准体系建设的现实表明，通过技术法规进行标准制度的顶层设计，进而进行标准体系的设计和建设，是可靠的城市轨道交通标准体系建设途径选择。

2.2 技术法规制度借鉴

借鉴国外技术法规立法，是建立中国技术法规制度的捷径。

2.2.1 技术法规

根据ISO（国际标准组织）和《技术性贸易壁垒协议》（《WTO/TBT》）的定义，技术法规是规定技术要求的法规，是包括为实现正当目标（正当目标是《WTO/TBT》规定的关于人身健康、财产安全和环境保护的目标要求，由法规进行规定）所必需的条款而强制执行管理规定的文件。《WTO/TBT》把技术法规和标准作为制定强制性技术法规的两个方面，表现为法定强制性和内容的技术性。当法规采用了标准，即在体例上写入有关“标准”的内容时，形成了技术法规；当专门规定法规在什么情况下要采用标准作为其内容的组成时，则可能意味着建立了技术领域的法制［6］。

WTO成员国都重视本国遵循TBT协议进行技术法规体系的建设，普遍建立了技术法规制度。

2.2.2 美国和欧盟的技术法规

根据WTO/TBT规则，美国和欧盟相继发布关于法规采用标准的技术法规，建立了技术法规制度。典型法规如下：

（1）1996年美国发布实施《国家技术转让与推动法案 1995》（公法 104—113），1998年美国总统办公室行政管理和预算局发布了《联邦政府参与制订和使用自愿一致性标准和合格评定活动通告A—119》修订版。两个法规规定在制定政策、法规和政府采购时，当涉及技术问题时，必须采用标准，建立了采用标准的技术法制［7-8］。

（2）1985年，欧盟理事会颁布了《关于技术协调与标准的新方法的决议》，建立了以新方法指令（New Approach Directives）为主体的“技术法规—标准—合格评定程序”的技术法规体系［9］。

2.2.3 专业技术法规

技术法规常为专门目标专项制定。美国、英国和欧盟著名的关于安全的法规有：

（1）1996年美国联邦公共交通管理局（FTA）颁布的49 CFR 659《城市轨道交通系统州安全监管规章》。其主要内容包括：城市轨道交通的系统安全项目标准、系统安全保障计划（System safety program plan，SSPP）和系统公共安全防范计划（System security plan）［10］。

（2）2004年欧盟颁布的2004/49/EC《铁路安全指令》（Railway Safety Directive）。其主要内容包括：轨道交通的安全管理和改善、安全认证和许可、安全管理部门的职责和任务、事故和事件调查及其机构等［11］。

（3）2006年英国颁布的《铁路和其他轨道交通系统安全条例2006》。其内容包括：安全管理体系（Safety Management System，SMS）、安全认证（Safety Certification）、安全许可（Safety Authorisation）等［12］。

美、英、欧盟通过发布轨道交通安全技术法规，建立起关于安全的技术法规+技术规范（含标准）安全管理体系，如围绕《铁路安全指令》，后续发布法规及技术规范多达50余项。

2.3 新型标准制度设计

新型标准制度设计是建立以技术法规为框架的基本制度设计。

2.3.1 技术法规设计

根据中国按照符合《WTO/TBT》的含义使用技术法规和标准的入世承诺及标准制度设计要求，借鉴美欧的实践经验，城市轨道交通技术法规可确定为：由法规构建框架，将保障乘客人身健康和生命财产安全为核心的运营安全、公共安全和生态环境安全的技术要求作为“正当目标”内容制定专项技术法规，以标准作为具体实现其目标的途径和方法，以规定技术细节作为法规的支撑，形成“技术法规—标准”体系。

中国法规的立法依据是《立法法》。由于现行《立法法》没有设立技术法规，实际操作可采用由行政法规规定技术内容的方式。借鉴美国和欧盟的实践，城市轨道交通技术法规制度可由一项覆盖城市轨道交通“正当目标”要求的法规和与其配套的起支撑作用的一系列标准组成的标准制度。

2.3.2 基本安全要求

“正当目标”要求可具体化为城市轨道交通基本安全要求以及应由政府进行监管的要求，当是现行全文强制性国家标准《城市轨道交通技术规范》（GB 50490—2009）规定的内容。作为基本安全要求和政府监管要求，还应包括总量规模、规划布局、功能、性能和关键技术措施的强制性要求，形成安全和监管基本底线规定，统领制定落实底线细节和途径的专项技术法规和标准［13］。例如，基本安全要求和政府监管要求至少包括以下内容［14］：

（1）法规职责：应由政府规定或监管的内容，如基础层规定（术语、分类、标志等）；市场机制或公共治理制度失效时，需由政府施以监管的内容；补充或纠正现行法规的漏洞、缺陷；来自于事故、事件的教训，需要完善法规的内容；预期出现的新的监管要求，如无人驾驶的安全监管要求等需要法规予以规制的内容。

（2）关键内容：按照“正当目标”和技术标准体系（通用层内容），覆盖安全、服务、节能环保、乘客权益等的基本要求，作为技术法规的关键内容。

（3）国际借鉴：例如，借鉴以安全为核心的技术法规制度，以系列专项法规和标准构建安全管理体系。2.3.3 标准制度框架设计

2.3.3.1 标准制度

依据技术法规建立标准制度。标准包括国家标准、政府标准、地方标准、团体标准和企业标准。所有标准在法律地位上平等，无层次之分（见图1）。

图1 技术法规下的标准

（1）国家标准：为推荐性标准，代表国家技术水平、质量和荣誉，遵循ISO/IEC规则，由国家（标准委）统一发布，是“走出去”国家战略的技术载体。

（2）政府标准：根据政府（部门）监管职责、制定政策和政府采购需要，按照政府的规则政府制订、发布和使用，鼓励市场自主选用。政府标准目前由现行标准转化形成，包括：

·工程建设国家规范：按照工程建设标准规则编写和使用的国家规范，在全国范围内面向所有行业统一的技术要求［15-16］，由现行工程建设国家标准转化形成。

·工程建设行业规范：按照工程建设标准规则编写和使用的行业规范，在全国范围内面向所有行业统一的技术要求［17］，由现行工程建设行业标准转化形成。

·产品政府标准：城市轨道交通行业行政主管部门制订和使用的，鼓励按照ISO/IEC的规则和形式制订，由现行城镇建设行业产品标准转化形成。

（3）地方标准：为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，地方政府制订和使用的标准。在标准平等、经济和效率原则下，鼓励采用其他地区的高质量、优秀和本地技术空白的地方标准。

（4）团体标准：由学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体制订，按照国际惯例也称为行业标准、自愿标准，属于市场需求决定而制定和使用的推荐性标准。鼓励在缺少国家标准、政府标准时制订团体标准。团体标准没有地域限制，地方社团制定团体标准，其他地区可以采用。

（5）企业标准：企业根据需要自行制定和使用的标准。鼓励拥有领先技术的企业标准或龙头权威企业制定的企业标准为技术法规直接采用，或转化为国家标准。

2.3.3.2 标准组成框架

以中国现行标准类型为基础，形成工程建设标准和产品标准两个系列（见图2）。

图2 标准系列组成

图2中，产品标准按照ISO/IEC规则建立；工程建设规范按照工程建设行业标准规则建立。作为激励机制，鼓励产品政府标准、团体标准、企业标准和地方标准转化为国家标准；鼓励工程建设行业规范、团体规范、企业规范和地方规范转化为工程建设国家规范。

3 标准技术体系

3.1 技术标准层次

为保持技术体系建设的延续性，新型城市轨道交通标准体系仍然采用现行层次体系，按照技术法规重新规定：基础标准层规定为技术法规基础层；通用标准层规定为技术法规通用层；专用标准层不变，作为技术法规的支撑层；相关标准为其他行业或领域的标准（见图3）。

图3 技术法规下的标准层次结构

3.2 体系构成

新型标准体系将现行层次体系和标准门类纳入标准制度中，并增加体系新需求内容（见表1）。

表1城市轨道交通标准体系——层次、分类表

3.3 专项技术法规与标准

原则上，对应通用层，当存在关于“正当目标”的技术要求时，应当制订相应的专项技术法规，在专用层采用标准为技术支撑（见表2示例）。

表2专项技术法规——《城市轨道交通公共安全防范系统条例》配套标准示例

4 新型标准体系实现途径和探索

4.1 体系实现途径

新型城市轨道交通标准体系是以技术立法为顶层设计，从中国现行标准制度为出发点，按照技术法规体系设计和技术标准体系设计两条主线结合建立的标准体系。

（1）按照WTO/TBT规则建立的技术法规制度：按照“正当目标”、法规职责，借鉴国际经验和实现城市轨道交通健康发展的关键内容，建立技术法规制度。当制定行政法规（或技术法规）涉及技术内容时，要求优先采用技术标准，并以此构建以城市轨道交通安全为核心的技术法规——标准制度体系。

（2）强制性标准转变为技术法规：将全文强制性国家标准GB 50490—2009《城市轨道交通技术规范》转化为（技术）法规，并作为统领城市轨道交通行业全局的纲领性法规。该规范需要细化的内容或政府监管细节的内容通过制定专项技术法规实现。现行城市轨道交通强制性标准和标准强制性条文，原则上全部为《城市轨道交通技术规范》所采用。

（3）现行城市轨道交通工程建设国家标准和行业标准转变为政府标准——工程建设国家规范和工程建设行业规范。

（4）现行城市轨道交通行业产品标准转化：属于政府职责范围的，转变为政府标准；属于市场范畴的，例如关于质量和品牌的标准，转变为团体标准。地方标准进行同样转变。

（5）国家标准采用认定制：符合国家标准要求的其他标准，经过标准化程序，认定为国家标准。国家标准应以技术发展和国家战略为指导计划发布。

4.2 新型标准体系探索与创新

建立新型标准体系的目标是探索建立符合国际规则，并实现政府引导、市场驱动的标准化新格局。

（1）符合国际规则和《WTO/TBT》规则。新型标准体系顶层设计遵循《WTO/TBT》规则，建立技术法规及采用标准制度，转变现行颇受争议的强制性标准为技术法规，补上了现行标准制度未履行的中国入世承诺，为城市轨道交通可持续发展和长治久安建立了法制基础。

（2）按照市场规则设计。在技术法规规制下，建立了所有形式的标准无等级之分的平等使用环境，实现标准市场化驱动；建立了国家标准转化的激励机制，实现标准最有效运用和最佳发展环境。

（3）政府标准制度。将政府主导制定的标准界定为政府标准，政府标准和市场标准互不交叉、各司其职，划清了政府与市场的界限。将政府在制定政策、政府采购和管理公共事务中优先采用政府标准作为规则，引导市场标准化方向，符合标准化改革的目标［18-19］。

（4）结合中国国情。将现行工程建设标准转化为工程建设国家规范和行业规范，城镇建设行业标准转化为政府标准和团体标准，探索以现有政府主导标准为起点的标准市场化改革途径。

（5）探索以技术法规为核心的工程建设规范与城镇建设行业产品标准体系整合设计，实现技术标准体系的城市轨道交通标准化全覆盖。

5 结语

构建新型城市轨道交通标准体系是中国从城市轨道交通大国成为世界城市轨道交通强国的任务和标志。面向城市轨道交通的安全需求和复杂的技术体系，只有法规才有能力整合这个复杂的关联整体，并保证各项法制要求和技术需求协同推进，实现政府引导、标准市场驱动的标准化改革的目标。

新型城市轨道交通标准制度中，制定技术法规、技术法规采用标准等方式和内容是中国技术法制建设的薄弱环节，应当引起重视并开展相应的研究。

参考文献

［1］ 中华人民共和国全国人民代表大会.中华人民共和国标准化法［S］.北京：标准出版社，1989.

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［4］ 郭济环.论我国强制性标准与技术法规的关系［J］.法制与经济，2009（23）：77.

［5］ 中华人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.城市轨道交通技术规范：GB 50490—2009［S］.北京：中国建筑工业出版社，2009：3.

［6］ 李玫.欧盟技术法规体系的建设及对中国的启示［J］.河北法学，2008（4）：159.

［7］ One Hundred Fourth Congress of the United States of America at the Second Session.National Technology Transfer and Advancement Act（NTTAA）：Public Law 104-113［EB/OL］.（2014-12-05）［2018-01-05］.https：∥standards.gov/NTTAA/agency/index.cfm?fuseaction=documents.PL104113

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［9］ The COUNCIL.Council Resolution of 7 May 1985 on the New ApproachtoTechnicalHarmonizationandStandards：85/C136/01［S］.1985.

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［12］ Parliament UK.The Rail and Other Guided Transport System（Safety） Regulations 2006，ROGS：2006 No.599 Health and Safety［S］.2006.

［13］ 中华人民共和国住房和城乡建设部.关于印发深化工程建设标准化工作改革意见的通知［EB/OL］.（2016-09-30）［2018-01-03］.http：∥www.mohurd.gov.cn/wjfb/201608/t20160817_228556.html.

［14］ 陈燕申，赵一新，李凤军，等.工程建设全文强制性标准制修订原则、方法和内容探讨——以《城市轨道交通技术规范》修订为例［J］.工程建设标准化，2017（4）：65.

［15］ 中华人民共和国建设部.工程建设国家标准管理办法：建设部令第 24号［S］.1992.

［16］ 中华人民共和国住房和城乡建设部.工程建设标准编写规定：建标［2008］182号［S］.2008.

［17］ 中华人民共和国建设部.工程建设行业标准管理办法：建设部令第 25号［S］.1992.

［18］ 陈燕申，陈思凯.美国政府的联邦标准化体系研究与思考［J］.中国标准化，2017（6）：62.

［19］ 中华人民共和国国务院.国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知：国发［2015］13号［S］.2015.