比例原则、执法规范与执法公信力

据统计，我国法律的80%左右、法规的90%左右必须借助行政执法才得以实施。行政执法承担着社会治理和公共服务的主要事务，遍及农村发展、城市管理、食品安全、医疗卫生、工商监管等各个领域。行政执法是我国经济、社会发展、和谐稳定不可或缺的。规范、公正的行政执法，是提升行政机关执法公信力的关键所在，而贯彻比例原则则是确保执法规范的核心。

行政法的“皇冠原则”

在行政法意义上，行政机关作出具体行政行为应遵循合法性原则与合理性原则两大基本原则。所谓的比例原则属于合理性原则的范畴，是指行政机关在作出可能影响相对人权利的行政行为时，须保持选择的手段与所欲实现目的之间的适当比例。

比例原则要求行政权力的行使除了要有法律依据这一前提外，行政主体还需考虑行政理性，注意把握合理的分寸和尺度，选择对相对人侵害最小的方式进行，促使行政执法规范化、合理化。如果无视比例原则的要求，仅凭执法者的任意发挥，就会出现滥用职权的现象。

现代的行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力行使保持在适度、必要的限度内。由于行政执法涉及的内容很庞杂，法律法规又不能穷尽列举所有事宜，行政执法过程需要自由裁量权，法律必须给执法者留有相当的自由空间。这种自由裁量权体现了国家意志，有国家强制力做后盾。

比例原则的主要功能就在于规范行政自由裁量权，使得行政执法的自由裁量权根据具体的客观情况，尽量妥当而适度地行使，使行政目的与可能造成的相对人的损失之间保持适度比例。也正是基于此，比例原則被称为行政法的“皇冠原则”与“帝王条款”。

比例原则起源于德国警察法，后逐渐扩展至整个公法领域。受德国影响，许多国家都在法律中明确规定了比例原则。而在英美法系，由适用功能相似的合理性原则解决行政裁量问题。我国的行政法律规范也借鉴了德国的立法经验，有些法律中直接体现了比例原则。例如，《行政处罚法》第4条第2款的规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这是行政处罚公正原则的具体要求，也称合理处罚原则，是处罚法定原则的必要补充。《治安管理处罚法》第5条第1款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”《治安管理处罚法》与上述《行政处罚法》的规定一脉相承。再例如，《行政强制法》第5条“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”、第23条“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等条文无不体现着比例原则的精神。

如何避免“选择性执法”或“倾向性执法”

党的十八大以来，习近平总书记反复强调必须坚持严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。但在实践中，比例原则在行政执法实践中的贯彻一直存在着问题，很多引起群众争议、社会影响很大的行政执法案件，之所以最终“发酵”，也大都是由于比例原则没得到充分贯彻所导致的。

滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸重畸轻、显失公平公正，是我国当前群众反映强烈的一个突出执法问题。要有效杜绝执法不公、随意执法问题的产生，不断提升执法机关的公信力，一个重要环节就是要贯彻与落实比例原则，规范自由裁量权行使，从制度机制上防止出现“选择性执法”“倾向性执法”。

为此，要科学合理制定裁量标准，在法律规定的行政处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合经济发展、行政案件发案等情况，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为规范执法提供制度依据。在执法实践中，要准确把握适用裁量标准，按照依法、公正、合理原则，综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度等情形，依法给予相应处罚，做到该宽则宽、当严则严、过罚相当。此外，积极推行案例指导制度，针对执法过程中容易出现问题的案件种类和执法环节，加强分类指导，正确适用法律，确保处罚公平、裁量公正、执法规范。

同时，严密的执法程序也是确保比例原则得到贯彻的重要前提。特别是对一些敏感复杂案件的处置，如果执法程序规范严密、公开透明，就能最大限度地赢得人民群众对执法工作的理解和支持，最大限度地避免出现执法瑕疵而受到诟病。因此，需要规范执法流程，按照标准化、流程化、精细化要求，从容易发生问题的执法环节入手，重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，对执法具体环节和有关程序作出具体规定，不断严密执法程序，强化执法指引，规范执法行为，堵塞执法漏洞。要加强执法管理，建立执法全过程记录制度，充分利用执法办案信息系统、现场执法记录设备、视频监控设施等技术手段，加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理，强化对立案、监督检查、调查取证、行政决定等行政执法活动全过程的跟踪，确保所有执法工作都有据可查。此外，要严密执法审核，严格执行重大执法决定审核制度，围绕决定的主体是否合法、认定的事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、处罚幅度是否适当等进行审核，未经审核或者审核未通过的，不得作出决定。对审核中发现的问题，要责令有关部门及时纠正，确保行政执法机关依法履行职责，维护公民法人合法权益。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）也要求，深化行政执法体制改革，应当从“完善行政执法程序”方面推进行政执法规范化建设，“做到严格规范公正文明执法”。《决定》要求，行政执法规范化，重在规范行政执法人员的行政执法依据、行政执法程序、行政执法行为、行政执法手段和行政执法标准，目的在于实现理想的行政执法效果，保证执法的权威。所以，推进行政执法规范化，除了强调上述一般原则和特有原则外，更重要的是为行政执法的合法规范运营提供机制和制度保障，使“严格规范公正文明执法”流程化、程序化、制度化，成为各级各类行政执法的常态。

贯彻比例原则是提高执法公信力的关键

公信力，《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。执法公信力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达。执法公信力是一个国家在长期的社会发展中日积月累形成的，体现了存在的权威性、社会中的信誉度和公众中的影响力等。法国启蒙思想家卢梭说：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”

行政法中的比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式进行。其核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利，确保法律实施目标的实现。

比例原则从理念上源于对正义的需求。比例原则在社会实践中真正起作用还有赖于整个社会的法治水平与法律的公信力的提升。贯彻与落实比例原则要求通过对行政执法的手段或方式的规范，通过有效制约行政裁量、规范行政裁量，使得行政执法能够在法律允许的范围内合法合理进行，既有助于有限政府、服务型政府的形成，也给予了行政相对人以人文关怀、理性信仰，提高执法的公信力。

在诸多的涉警、涉城管执法的社会事件中，公众常常质疑执法机关的执法。这无疑是关于执法公信力的问题。《决定》明确指出，在执法过程中执法规范化是解决执法公信力问题的关键所在。换个角度而言，行政执法中贯彻与落实比例原则是提高执法公信力的关键所在。

行政执法的任务在于确认事实，收集、管理信息和证据，将相关法律规范适用于具体事项，惩处、纠正违法和不当，奖励、维持合法与合理，维护秩序，均衡各方利益，实现公共利益和个体利益。具体到单个的执法行为，为执法公信力背书的应是证明执法规范化的证据：执法主体的记录、执法现场的记录、执法过程的记录、执法对象的相应笔录等。这些均是保证执法公信力的题中之义，也是回应质疑的最有力保证。

科学技术的进步也为行政执法提供了技术支持，正推动着执法规范化程度的提高。很多执法机关正在推行的执法全过程记录工作，有效固定“事实”，既给行政执法主体戴上了“紧箍”，也有助于提高执法公信力。其实，执法者与被执法者间的冲突，总能引起媒体和公众的关注，这本身是对执法公信力提出的挑戰与呼唤，也是对贯彻与落实行政法比例原则的呼唤。进一步而言，科学技术的进步为比例原则在行政执法中的贯彻与落实提供了支持与保障。

编辑：郑宾 393758162@qq.com