政治信任视角下和谐警民关系建设研究

□苏 恒

(中国人民公安大学，北京 100038)

转型社会是当前中国社会发展状态的综合性反映，既包含社会结构的整体性变迁，也包括社会心理的深层次变动，为政府转变治理理念、推动治道变革持续输入压力。公安工作面广量大，与民众日常生活息息相关，直接关乎民众最基本的利益诉求，而传统警务理念、行为方式以及警务运行机制与转型社会对当前公安工作提出的新要求、新期待之间的偏差使公安工作面临着诸多难题，突出表现在警民关系疏远、警民矛盾激增以及警察权威消解，严重制约公安工作的开展与警务效能的提升。 政治信任视角下的和谐警民关系建设，旨在把握警民关系内核、理清警民关系逻辑、探寻警民关系建设路径，以期为转型社会中警民关系建设提供实践方案与智力支持。

一、政治信任内涵及其结构

(一)政治信任的内涵及其分析范式

信任是社会成员基于对过往经验、风险以及收益的综合性评判所表现出的期望或信念，既是社会个体主观态度、情绪的选择，也是理性计算的结果，是推动社会广泛合作、形成群际合力的基础。政治信任是信任研究在政治学科领域的投射，其关注的是社会民众与政治系统之间信任关系的建构与发展，探寻良善公共生活与政治信任存量的内在关联，以推动社会治理水平与治理效益的整体性提升。

不同学者从其专业学科的视角为切入对政治信任的内涵作出界定，主要包含三种路向：1.政治心理学视角，认为“政治信任本质上是一种相信并有所托付的政治心理，体现为信任主体(主要指公民)对信任客体(政治制度、政治体系、政治领袖、政党等)的态度、评价或信念。”[1]这一视角强调政治信任是社会民众的主观心理倾向，侧重于对社会民众情感、观念的分析；2.理性选择视角，该观点以社会交换论为理论基础，认为政治信任是“人们对政治制度、政府绩效和政治制度可信性，以及政治权威当局和政治机构是否满足民众的规范性期待的一种理性评估。”[2]其关注的是政治信任生成的理性过程，认为民众政治信任与否是权衡需求与风险的结果，政府绩效及其客观表现构成政治信任来源的主要基础；3.社会文化视角，认为“政治信任植根于文化规范，并且在人们早期的社会化过程中形成，将政治信任的产生归结于文化作用的结果。”[3]该观点将政治信任嵌入社会文化的宏观背景之中，强调社会文化、价值体系对于社会民众的濡化作用，认为民众政治信任心理的形成是文化熏陶与价值引领的结果。

综合以上三种分析视角，本文认为，对政治信任内涵的把握应当超越单一的、静态的认知框架，而应从政治信任是公民与政治体系之间的一种政治关系[4]对其加以理解。因此，政治信任是指公众对政治体系相信、托付、期待和支持的一种政治心理现象，通常体现为民众的政治态度、评价、信念或期待，是特定环境中公众与政治体系之间基于直接或间接的互动合作政治关系的心理映射(如图1.1)[5]。

图1.1 政治信任内涵图式

政治信任表现为社会公众对政治体系相信、托付的政治心理，而民主政治的稳定持久运行则是以民众的理性怀疑与批判精神为社会心理要件的，因此把握信任与民主政治之间的结构性张力、理清政治信任与不信任之间的辩证关系构成解读政治信任的基础范式。政治信任的本质是民众权利与公共权力的关系，而基于权力工具性的预设，作为公共权力主体的政府是“必要的恶”，因此民众有必要对公共权力持一种怀疑、警惕的态度，以防止公共权力的私有化甚至挤兑民众权利空间。然而，持文化主义观点的学者认为，公民文化是民主政体良序运行的关键变量，而“公民文化的重要成分之一，是一系列跟信任他人有关的态度。”[6]政治信任是促成合作的观念动力，推动民主政治的发展。那么，如何调和民主政体中政治信任与不信任之间的矛盾呢？波兰学者什托姆普卡提出的政治不信任制度化对此具有较强的解释力。在他们看来，政治信任与政治不信任是对立统一的，政治信任正是源于民主政体中政治不信任的制度化。政治不信任制度化是将政治不信任中内含的理性批判精神与合理怀疑等价值物化为诸如依法治国、合法审查、政务公开等制度原则，为权力的运行编织制度的笼子，从而确保权力行使的公共性、权力效果的可预期性以及公民权利的保障性，而这恰好构筑了政治信任的基石，正如什托姆普卡所阐释的民主政体中建构政治信任的悖论，即制度化不信任越多，自发的政治信任越多。[7]基于此，政治信任的培育应当以构建政治不信任制度化体系为着力点，投射到警民信任建设中，则应将法治公安建设作为当前警民关系建设新的增长点。

(二)政治信任的结构

结构是系统内部各要素之间相互联系与组合的方式与秩序，是系统功能实现的基础。政治信任作为社会成员对政治体系所持有的相信、托付和支持的政治心理现象，具有鲜明的结构特征，其中社会民众作为政治信任的施予者构成政治信任系统的主体，政治系统作为政治权力对象化存在形式构成政治信任指向的客体，二者之间的正式或非正式关系网络构成政治信任的介质，社会文化、制度规范等宏观背景则构成政治信任赖以生长的环境，四种结构要素互动整合共同构成政治信任的认知框架与结构体系。

1.政治信任主体

政治信任主体是指具备一定政治意识与认知能力的“政治人”，在以现代民族国家为基本架构的政治共同体内，政治信任主体则体现为由宪法或法律确定的、享有权利和承担义务的公民。作为一个法律概念，公民体现为一种资格，是由法律尤其是宪法规定的、具有一国国籍、享有法定权利同时承担法定义务的共同体成员；同时，作为独立的、能动的社会主体，公民身份又以一定的政治意识以及在这种意识支配下的政治行为作为其资格要件，因此，法律、观念以及行为三位一体共同构成公民的资格结构，并且公民的政治观念并非在法律的权威性规定基础上自发生成的，而是通过对这种规定的主观认知与解读以及具有差异性的政治社会化过程中不断培育与型塑的，具有鲜明的个体特质，不同政治观念支配下的政治行为也往往表现出多样性样态。

基于公民资格结构内在的非对称性特征，依据不同政治观念及其外化的政治行为可将公民整体类型化为参与型、旁观型以及冷漠型三种(这种类型划分如图1-2所示)，不同类型的公民根据对其身份的认知形成对政治体系不同的需求与期待，进而演绎不同的政治信任逻辑。

图1.2公民类型划分

2.政治信任客体

政治信任的本质是民众权利与公共权力之间相互依赖、托付的政治关系，政治信任指向公共权力，而公共权力是以对象化的形式存在于国家、政治组织、意识形态等政治系统之中，换言之，公共权力体系构成政治信任客体结构。根据政治系统理论，政治信任客体包括政治共同体、政治典则和政治当局。其中政治典则既包括作为公共权力的规范化表现形式的政治制度，还包括指导制度设置、体现制度精神的政治价值；政治当局既包括作为公共权力的现实载体的公共组织，也包括公共权力的执行者，以及作为公共权力实践形式的公共政策，它们共同构成政治信任的客体结构。

不同层面的政治信任客体所推演的政治信任表现出较强的相关性以及非对称性特征，其中对政治共同体、政治价值和政治制度的信任属于散布性支持，构成政治信任的内核，是其他层面政治信任的根本来源，决定着社会民众对政治体系的心理预期与基本判断，是支撑政治系统持久稳定运行的基石。而社会民众对公共组织、公共权力的执行者以及公共政策的信任则属于特定支持，其增量既与民众良性互动的频率、政府回应的效度等要素正向相关，同时也受政治信任内核的约束和影响，属于政治信任的外围缓冲结构。基于政治信任客体所表现出的多样性特征，政治信任的产生与发展来自多方面的冲击，既有外来意识形态的侵扰、同样也来自于政策失败、权力不作为等方面的隔阻，但其结构性特征决定这种冲击所导致的政治不信任往往是循序渐进的。因此，阻滞政治不信任由外围结构向内核的渗透依赖于政治信任系统及时、有效的修复，修复方式则体现在公共政策的优化、组织机构的调整等方面。

3.政治信任环境

马克思指出，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[8]这种既定的、从过去承继下来的条件便是政治信任赖以存在与发展的客观环境，决定着人们对政治体系的需求内容与认知水平，影响和制约政治信任产生与发展的内在机理。

政治信任的客观环境作为人们参与政治生活、形成政治态度与判断的场域，是物质条件、文化习惯、社会结构等多重要素相互组合的综合性范畴，不同结构要素在政治信任的产生、发展进程中扮演着不同角色，其中物质条件主要通过刺激民众政治需求来改变民众的认知结构，形成相应的政治动机、政治选择和政治意向，是催生政治信任的内在驱动力；文化习惯则通过文化传统浸润、价值观念宣扬等方式引导民众的政治心理与行为方式，是政治信任产生的重要来源；社会结构是影响社会资本存量的关键向量，决定着不同性质的社会信任，如传统中国的差序格局与西方社会的团体格局分别支配着特殊信任与普遍信任两种不同的社会信任逻辑，而社会资本与制度绩效密切相关，直接影响民众对政治体系的认知、情感与评价，社会结构构成政治信任赖以存在的现实载体，三者共同构成推动政治信任产生、发展、消解以及修复的客观基础。

4.政治信任介质

介质是勾连系统内部各结构要素的纽带，是保障系统持久稳定运行、价值功能实现的基础要件。政治信任介质是指社会民众与政治体系之间基于直接或间接互动形成的关系网络，是社会民众获取政治信息、形成政治认知的动力源泉，推动政治信任由自在的心理状态转向自为的政治关系。

依据对社会民众与不同层面政治信任客体之间关系形成的路径区分，政治信任介质可划分为正式关系网络与非正式关系网络，其中正式关系网络是指由宪法或法律规定的公民与政治体系之间的制度化关系，是公民权利表达与国家权力行使的根本遵循，体现在社会民众依法表达政治权益、参与政治生活、履行监督义务等政治过程中。而非正式关系网络则是社会民众在与公共组织及其工作人员直接或间接交往互动中形成的动态联系，是民众对公共组织及其工作人员信任判断的经验依据，二者是政治信任介质的一体两面，共同决定着政治信任的生成机制与内在结构。

二、和谐警民关系与政治信任的结构性关联

警民关系是社会民众与公安机关及其人民警察在长期的交往互动中形成的较为稳定的联系，既是民众对公安权力主体情感评判的现实映射，也是警民协作的基础与纽带。和谐警民关系则是民众与公安机关及其人民警察之间彼此信赖、相互依托、互惠合作的良性关系样态，表现为对民警公正执法行为的支持与理解、对社会治安综合治理的配合与参与、以及对与自身现时利益相抵牾的公安政策的包容与遵从，是政治信任在警民关系领域的具体体现。无论是作为一种理论样态，还是作为客观存在的社会关系，政治信任与和谐警民关系之间表现出高度的关联性，为和谐警民关系建设实践提供学理支撑与经验指导。

(一)作为规范的理论形态，政治信任是分析、引导、评估和谐警民关系建设实践的知识框架。政治信任理论实质上是对公共权力与公民权利之间关系的探讨，通过对社会民众的政治心理、社会民众与政治系统的互动模式、以及政治信任所依托的制度背景等变量分析以探求政治信任关系建设的内在规律与有效路径。和谐警民关系作为民众与公安机关及其人民警察之间的合作型关系样态，内在地包含民众对公安权力主体的信任心理，因此基于国家——社会互动建构的政治信任理论框架对于分析和谐警民关系的实质与内在机理具有较强的解释力与应用价值。

(二)作为客观的社会存在，政治信任是和谐警民关系的内核与基础。政治信任本质上是民众与政治体系之间的关系，既包含民众对政治制度、价值理念、政治体制的认同与支持，还包含着对公共组织、公共政策以及公职人员的信任与期待。而和谐警民关系建设的关键变量在于民众对公安机关及其人民警察信任心理的涵养与维持，这种信任心理处于政治信任结构序列的外层，其生长是以民众对执政理念、制度等要素的信任为基础的，因此，足量的政治信任存量是和谐警民关系建设的基础。并且，和谐警民关系建设旨在促进警民合作、实现警民共治，而合作是以双方信任关系的建立为基础的，因此，政治信任又是和谐警民关系的内核。

三、政治信任视角下和谐警民关系建设路径分析

构建以警民信任为核心的和谐警民关系，一方面既要遵循政治信任产生发展的逻辑规律，同时也应当将转型社会这一现实语境作为实践依据，以提升警民关系建设品质与服务公安工作的效能。

(一)落实法治公安建设要求，以机制设计支撑民众信任

制度化不信任是政治信任的基础，法治公安建设正是将民众对公安权力尤其是公安权力主体的不信任植入到各项制度之中，通过刚性的法律或制度规范公安权力的行使，以确保公安权力的可控性与可预期性，进而获取民众对公安工作的信任投入。

落实法治公安建设要求，重在合理规设公安权力，关键在于形成一整套清单制度，既包括建立权力清单为公安权力行使提供法律和制度上的依据，也包含建立责任清单为公安权力行使确立明确的导向，并且建立负面清单为公安权力行使划定必要的界限，进而从确权、限权与治权角度为公安权力行使织密制度的笼子，以确保公安权力的公共性与可预期性，防止公安权力的异化，为民众投入政治信任提供制度上的保障。

落实法治公安建设要求，要有效保障民众权利。公安权力源自民众权利的让渡，若缺乏必要的制度规制，则往往会出现现实生活中的权力腐化或异化现象。而警务公开是指公安机关依据相应原则性规定，主动或依申请向社会或权利相对人公开执法依据类、行政执法类、刑事侦查类以及工作纪律类信息的过程[9]，是破解公安机关与社会民众信息不对称、保障公民权利的制度基础，对于降低政治信任的道德风险、落实人民公安为人民的宗旨要求具有重要价值。

(二)构建民意引导警务模式，以民众参与赢取民众信任

参与型公民群体的形成不仅要求公安机关提供优质的公共服务与社会产品，而且要求公安机关以看得见的方式履职尽责，为公安机关转变执法理念、改进执法方式提出了新的要求。依据需要层次理论，民众需求的满足并非其权利主张的终结，而是其更高层次诉求的开始，而公安机关基于自身职能的局限性往往难以满足民众丛林化的利益诉求，因此持续走高的民众期望与公安机关权能之间的落差造成了民众不信任的来源，如何平衡二者之间的关系成为获取民众信任的关键。

民意引导警务模式是指公安机关警务决策时以制度性渠道将民众要求有效汲纳，作为公安政策的主要来源，实现公安政策与民众需求的有效对接，是在目前语境下尤其是国家总体政体改革价值可接受性、技术可行性、民众默认可接受的社会问题与公安民警承受能力的合力作用下所提出的一种政策议程模式。[10]民意引导警务模式是协商民主理念在警务决策中的具体实践，公安机关通过引导民众表达诉求、参与政策问题界定、方案规划、执行监督以及效益评估全过程来保障民众的各项权利，同时依据自身职权范围与知识理性对民意进行审查、筛选与整合，保证与民众切身利益相关的、社会影响面较广的问题进入政策轨道中，从而避免政策制定陷入民粹主义与专制主义的泥淖，实现公安机关与社会民众的双重理性。因此，民意引导警务模式是缓解公安权力与民众权利紧张关系、培育参与型公民群体政治信任的有效实践模式。

(三)转变传统执法管理理念，以自身建设获取民众信任

政治信任的客体结构表明，政治信任的稳定性依赖于政治系统对于政治信任外围结构的及时、有效修复，换言之，对民众政治不信任表达的理性态度与主动回应是维持政治信任的关键所在。

在当前阶段，我国民众的政治不信任表达主要体现在对自身合法权益的争取、对政府乱作为、不作为的不满等方面，而不涉及到对党的执政合法性、执政价值以及国家的基本制度架构的怀疑，这种外在的不信任表达恰恰是内在政治信任的映证，表达了民众对政治体系的期待以及相信其能有效回应的托付心理。因此，公安机关作为调处社会矛盾、维护社会秩序的主要职能部门，应当转变原有的刚性维稳思维，树立“维权就是维稳”的辩证理念，运用法治思维和法治方式，区别、理性对待民众政治不信任表达。具体表现为：针对民众依法依归表达合法权益，应当积极回应并妥善解决，切实做到权为民所用；针对民众的非理性表达，若突破法律的界限应当依法采取相应强制措施，同时积极引导民众依法表达诉求；而对于以颠覆政权、破坏国家大政方针为目的的不信任表达，应当果断采取措施，切实担负起党和人民的“刀把子”使命，维护国家政治安全与政权安全。

并且，转型社会中民众日益增长的权益诉求与公安机关解决权益诉求能力的不足构成消解民众政治信任的主要根源。加之自媒体技术的兴起以及网络信息的公开使得公安机关中的个别民警能力不足或权力偏差迅速放大，成为社会舆论口诛笔伐的焦点，严重影响公安机关执法公信力。因此，加强公安机关自身建设是赢取民众信任的基础要件。在警务实践中，公安机关自身建设以政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬为目标，聚焦政治思想建设、业务能力建设以及纪律作风建设三个方面。其中政治思想建设是基础，包括对党忠诚的职业信仰、服务人民的宗旨意识、公平正义的价值追求以及纪律严明的政治自觉；业务能力建设是关键，包括以严格规范公正文明为导向强化执法能力建设、以创新平和效率为要求推进群众工作能力建设、以把握网络舆论引导的时、效、度的统一为标准加强舆论引导能力建设；纪律作风建设是保障，包括理想信念的教化以养成担当精神、纪律规矩的规制以强化红线意识、问责机制的完善以落实主体责任。不断通过自身建设适应社会与民众对公安工作的新要求、新期待，夯实民众的政治信任基础，以推动公安机关与人民群众的良性互动，形成警民合作共治的治理格局。

(四)注重社区信任文化培育，以社区建设增益民众信任

社会交往是信任产生的实践基础，是建立信任情感、培育信任关系的根源所在。传统的社会交往秩序是建立在亲缘、地缘基础之上的、以共有的伦理规范与道德习惯为基本遵循的社会关系网络，表现为以自我为中心、以关系距离为尺度的层层推开、亲疏有别的差序格局；而具有现代性特征的社会交往秩序则是以社会成员的契约意识与平等观念为基础、建立在共享的价值共识与制度规范之上的互惠关系网络，社会信任关系具有普遍性特征，但这种秩序的建立往往以完备的法规体系以及有效的制度监管为要件。我国以城镇化为特征的社会转型是在短短三十余年内迅疾展开的，其在解构传统熟人社会交往秩序的同时，却并未为现代社会交往秩序提供必要的思想与制度准备，使得传统的乡规民约与现代的市民公约双双失效，导致社会失范、信任破产等一些列社会现象的产生，具有较为恶劣的负社会效应。

信任是社会资本的核心要素，信任的蓄积也依赖于社会资本的其他两个要素——关系网络与互惠规范的支持，因此社区信任文化的培育就转化为公安机关投资社区社会资本的问题。而社区建设包括社区空间、社区组织以及社区文化三个层面的内容，其中社区空间是社区组织以及社区文化得以发展的制度前提，同时也为社区内关系网络与互惠规范形成提供必要的场域；社区组织是为社区空间与社区文化的发展提供组织资源，同时也是社区关系网络与信任文化的载体；社区文化是社区空间与组织得以形成的价值及基础，也体现这社区社会资本的规范、文化等要素。社区建设与社会资本投资呈现出高度的同构性与价值契合性，因此，公安机关在培育社区信任文化时，应注重诸如邻里守望等志愿性组织的发展，为民众主体意识的养成与社区关系网络的发展提供组织基础；同时注重自身对社区规范的尊崇与信奉，形成良好的示范效应，并且在调处社会纠纷过程中突出规范的裁决效用，堵塞“搭便车”行为的制度空间；最后，通过鼓励发展诸如合唱团、兴趣社等横向关系网络来涵养社区文化，积极发掘先进典型，倡导信任风尚，不断培育民众的公共意识与社区公共文化。

政治信任理论作为研究公共权力与民众权利关系的理论范式，为系统分析警民关系架构、内在机理与建设路径提供了有力的学理支撑，尤其是在社会全方位转型对警民关系建设造成结构性压力的语境下，本文将政治信任理论运用于警民关系建设实践中，将法治公安建设、民意引导警务模式等政策与警民关系对接，以期为当前警民关系建设实践提供借鉴与参考。

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