自贸区法治建设要与时俱进

李猛

4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。”这标志着我国自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）探索和实践迈入崭新的发展阶段。

五年来，我国自贸区建设成效显著，突出表现为：以负面清单管理为核心的外商投资管理制度基本建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新有序推进，以政府职能转变为核心的事中事后监管制度初步形成。但是， 自贸区法治建设过程中依然存在诸多难题，与自贸区内在特性和发展需求相适应的法治保障体系亟待建立。

自贸区法治建设与制度创新

自贸区法治保障体系涉及构造与内容两大层面。在法律体系构造层面，国家立法可为自贸区提供全面保护，授权立法可为自贸区管理者拓展自主空间。按照“新法优于旧法，特别法优于一般法”原则统筹推进国家立法与授权立法，是解决当前自贸区法律适用冲突的正确思路。在制度内容方面，以“法治先行”为原则的民主自治性立法，能有效避免“政策代法”的体制弊端，进而加强自贸区立法的民主性与科学性，提升自贸区立法质量。总的来看，我国自贸区法治保障体系的理想形态应具备三大特征：一是法律体系构造完整，二是事权划分合理， 三是制度内容蕴含民主法治精神。

法治并非简单的口号，也不是抽象的概念，它是通过具体的制度内容来表现和实现的。现代法治集中体现在一国法律制度是否真正包含公平正义的法治精神和法治理念，是否能将法治要素融入本国各项制度之中。自贸区的核心生命力在于制度创新，而制度创新主要以法律条文为载体。可以说，制度创新是法治建设的内在动力，是推动自贸区由“法制”向“ 法治”跨越的“ 引擎”，二者相辅相成，缺一不可。当前，在全面推进“一带一路”建设的背景下，制度创新不仅能为自贸区创造良好的营商环境，更是不同体系规则相互对接的重要结点；制度创新既可以化解国际合作中的制度差异和体制障碍，也会促进“一带一路”与自贸区战略的协调发展。

法律障碍制约自贸区发展

在实践中，自贸区制度创新经常与上位法规定相矛盾，进而产生法律适用冲突问题。例如， 根据《中华人民共和国立法法》第二章第八条的规定，金融、税收、海关、经济等事项必须由国家进行立法。该条款限制了自贸区所在地以及区内管理机构的管理事权和立法权，导致自贸区所在地政府和管委会仅能对基本法以外的事项进行“微调”；当涉及重大制度创新时，只能由全国人大及其常委会或国务院通过立法、修法、废法的方式予以实现。但是，法律法规的“立改废”需经过特殊法定程序，过程复杂且周期较长，难以快速、高效地破除自贸区制度创新中的法律体制障碍。根据“依法治国”原则，制度创新不能逾越“法律红线”，必须在现行法律体系框架下依法制定实施。对自贸区而言，目前仍缺乏化解制度创新与上位法冲突的理论依据和实践经验，并且自贸区内各类“软法”因“合宪性”与“合法性”问题，也难以填充与制度创新相关的法律空白。可以说，因自贸区制度创新空间拓展而产生的各类法律问题至今仍未得到有效解决，自上而下的立法体制依然无法完全适应自下而上的制度改革试验。2013年至今，我国通过授权立法暂停实施了一系列与自贸区改革不适应的法律法规。但是，个别领域的基本法必须由全国人大立法制定，全国人大常委会和国务院无权对这部分法律内容进行任意授权。此类情况涉及授权立法的主体资格、立法权限和程序正当性问题，除非由全国人大授权，否则自贸区的相关制度创新将丧失法律依据。况且，自贸区管委会至今仍属于所在地政府的临时性派出机构，其法律性质与法律地位依然模糊。根据我国现行法律规定，自贸区管委会并非完全独立合法的行政机构，因此尚不具备被授权立法的主体资格， 也无法通过授权立法方式获得更多的自主立法与管理权限。虽然按照目前我国授权立法制度，自贸区所在地政府具备被授权立法的主体资格，能够借助授权立法获得更多立法与管理权限，但其毕竟不是自贸区一线管理机构， 对其进行授权立法可能会因为权力的过分集中而导致其对区内事务的过度行政干预，进而制约管委会的创新活力和管理能力。这不符合自贸区简政放权和市场化运营的理念，也会对将来区内行政管理效率和市场经济活力带来不利影响。

自贸区法治保障体系建设思路

法治是推进制度创新的有效路径，只有通过构建完善的法治保障体系才能确保各项制度创新的执行与落实。所以，有关部门应通过法治创新贯彻落实“依法治区”理念，加强自贸区法治保障建设，探索构建与制度创新相适应的法治保障体系。

制定施行国家层面的自贸区法律法规。一是为自贸区建设提供顶层法治保障，在更高法律位阶统筹规划、合理布局、引领建设中国自贸区。二是依据“新法优于旧法，特别法优于一般法”原则修订、变更與自贸区制度创新不一致的现行法律法规，突破陈旧的法律体制障碍，化解上位法制度瓶颈，以便自贸区在涉及国家事权的经济、金融、税收、海关等领域进行制度创新。三是作为一部“总法”合理限定中央与地方、地方与地方、不同自贸区之间的制度创新权限及范围，促进国内多个自贸区之间的优势互补与协调发展，竭力避免出现政策攀比、恶性竞争等负面情况。

改革现行授权立法制度。研究修改《中华人民共和国立法法》中的授权立法相关内容，对我国现行授权立法制度进行改革创新。一方面，明确自贸区管委会的法律地位和法律性质，赋予其独立合法的行政法律地位。另一方设立自贸区国际商事法庭。

我国可借鉴新加坡国际商事法庭经验，探索设立具备专业化审理能力的自贸区国际商事法庭。此类法庭可作为一站式服务平台为解决区内国际商事纠纷提供更加专业、权威、高效的诉讼服务。同时，各自贸区也应以此为基础逐步建立诉讼、仲裁、调解三位一体的多元化投资争端解决机制， 并将其作为防范市场风险和处理商事矛盾的主要方式，为自贸区建设运营提供全面有效的法治保障。

完善制度创新容错机制。自贸区建设涉及诸多改革措施，而改革本身就存在着许多不确定性——有可能成功，也有可能失败。当一些制度创新在推行实施中遭遇挫折，“由谁担责”和“如何追责”是每个制度推广负责人关心的问题，也在一定程度上影响着我国自贸区的建设进程。因此，国家应出台相应政策法规， 对自贸区制度创新和改革举措中的疏漏和失误进行客观公正的核查评估，并根据实际情况予以部分或全部免责。“试错免责”的规范化和制度化，有利于创设更加宽松的自贸区制度创新法治环境，有利于我国自贸区的持续健康发展。