防卫费分担协议谈判：美攻韩守背后的故事

赵杨

3月7日，韩美第十次防卫费分担协议谈判在美国夏威夷举行。4月11日～12日，有关谈判在韩国济州岛继续举行。本轮谈判旨在确定2019年以后两国对驻韩美军的防卫费分担比例，将进行多轮磋商，可能历时数月。

2013年10月30日，韩美在首尔举行《防卫费分担特别协定》（SMA）第6轮高层磋商时的场景。

特朗普上台以来，明确要求韩国在美韩军事同盟当中承担更多美军驻扎经费，立场十分强硬。对韩国来说，下一年度防卫费上涨是必然的，只是涨多涨少的问题。目前虽然美方要求的具体数额尚未公开，但据消息人士称，约为韩国现负担额的1.5～2倍。韩国国内抗议声不断，质疑为何用韩国人的血汗钱供养外国驻军，要求公开费用去向。面对美国的施压和国内民众的反对，文在寅政府必定使出浑身解数，既不能完全驳了美国的面子，还要争取一个国会和民众都能接受的数额。

美军驻韩费用为何要韩国承担

朝鲜战争结束后，韩美于1953年10月签订《共同防御条约》。根据条约，韩国允许美国在韩国领土及其周边水域部署陆、海、空军。1966年，两国又签署《驻韩美军地位协定》，其第5条规定韩国向美方免费提供设施和用地，此外的所有费用由美军负担。此后，美军一直按协定内容自行承担驻韩所需费用。

进入20世纪80年代，美国开始以自身财政赤字负担为由，要求经济飞速发展的韩国承担一部分驻扎费用，并且以日本已率先同美国签订驻日美军费用分担协议为例不断向韩方施压。迫不得已之下，韩国于1989年和1990年分别向美方临时支付了4500万美元、7000万美元，但仍无法满足美方要求。1991年，韩国政府考虑到“驻韩美军的重要性和战略价值”，最终与美方签署《韩美防卫费分担特别协定》，从此美军驻韩费用的一部分转由韩方承担。

韩国承担的防卫费主要包括驻韩美军雇用的韩国人工资、装备修理维护和弹药储藏管理的军需费用、美军基地内的营房建设费用等。分担协定一般是先确定有效期内第一年的基本额度，再根据上一年度的GDP增长率、物价上涨指数和上上年度的居民消费价格指数来确定其后几年的额度。从1991年至今，韩美两国防卫费分担协定已经续签九次，协定的有效期最初为二至三年，到了李明博、朴槿惠执政期间延长为五年，分担额也从起初的1.5亿美元提高至2017年的约8.8亿美元。第九次分担协定确定韩国2014年承担防务费9200亿韩元（约合人民币53亿元），其后四年每年增幅不超过4%。这样算来，韩国2018年的防卫分担额将接近1万亿韩元，占到美军总驻扎费用的一半。

一直以来，美国总是要求韩国在防卫费的支出上向日本看齐。从总额上看，日本在日美军事同盟当中分担的防卫费是韩国在韩美同盟当中分担量的3倍，但日韩两国GDP总量相差巨大，加之目前驻韩美军有2.85万人，以陆军为主;而驻日美军为3.6万人，以海空军为主，支出以装备为主。而且，韩国一直是美国最大的武器进口国，过去三年的进口额高达14万亿韩元（约合132亿美元），为2017年防卫分担额的15倍。因此，韩国的相对经济负担实际大于日本。

从1991年签订第一次分担协议至今，韩国向美方缴纳的防务费之所以一路上涨，美国的压力是一方面，韩方的应对心态也是关键原因。由于分担额相对于韩国的GDP总量来说占比很小（目前只占0.06%），韩方出这个钱并不困难，加之在与美国的交锋中，韩国毫无疑问处于劣势，并不希望因具体的数额分歧给韩美同盟带来整体影响。

韩国国内舆论质疑重重

韩国政府一直强调部分承担驻韩美军費用是强化韩美同盟关系、应对朝鲜“核导威胁”的重要手段，还一再向民众宣传，韩国已经是经济发达国家，在处理韩美防卫分担时，应该更加“成熟”“有担当”。然而，韩国政府的这些宣传并没能完全说服民众，社会上仍然存在广泛质疑，主要体现在以下方面：

第一，《韩美防卫费分担特别协定》的合法性。部分韩国舆论认为，让韩国承担部分美军驻扎费用，其本身就违反《驻韩美军地位协定》第5条的规定，且随着美国海外驻军“战略灵活性”的调整，驻韩美军的任务也不再仅限于对朝防御，已成为可随时介入世界任何地区争端的快速机动部队，因此韩国没有义务向美军无偿提供设施和用地。美国海外驻军遍及全球，英国、德国等经济高度发达的国家并未与美国签订防卫分担的协定。

第二，分担额度到底有多少。部分韩国舆论指出，韩国政府每年负担的美军防卫费，除账面上的直接支援费用外，还有大量间接费用，如驻韩美军中附编有3600余名韩国军人，为美军提供翻译、后勤、行政等方面的协助，他们虽然划归美第八军指挥，但仍接受韩国宪兵队的管理，其支出也由韩军负责。此外还有向美军提供的占地费用、训练场使用支援费、公共费用减免以及所免除的道路港湾使用费等，如再加上美军基地搬迁费用，韩方实际负担额度超过一半，可能高达百分之七八十。

第三，防卫费使用去向。韩美防卫费分担属于“总额型”，即双方每次只谈妥韩国每年应负担的防务总额，对费用的具体使用去向并不规定监管条款。据韩媒报道，美军可能存在不按协定额度执行和储蓄获利行为，光是2002～2008年建设费用一项存到银行里的钱就达1.119万亿韩元（约合66亿元人民币）。美方一边抱怨钱不够花，不断向韩方抬高价码，一边却把大笔大笔的钱存到银行里赚利息，有关事态于2007年被韩媒首度披露，韩美两国政府先是矢口否认，时隔7年之后于2014年终于承认，但时至今日双方仍含糊其辞不愿做出具体解释。

第四，美方不合理要求层出不穷。2017年7月，驻韩美军陆军司令部撤离首尔，南迁至京畿道平泽基地，搬迁过程从规划到落实历时14年，其间搬迁费一涨再涨，美方挪用大量防卫分担费用于新基地建设，而这原本应由美军承担。2016年，驻韩美军司令布鲁克斯在美国国会参议院听证会上说，美军基地南迁共花费108亿美元，韩国承担了其中的92%，此言一出引发韩国舆论一片哗然。此外，美国借口应对朝鲜“核导威胁”，常临时调派B2、B52、核潜艇等高端武器到朝鲜半岛，美军部分部队以半年为一期轮换派驻韩国，这些往往都是美国要求“涨价”的理由。美军在韩部署“萨德”反导系统后，特朗普政府就一直要求韩方为此支付10亿美元，而在韩民众看来，“萨德”最关键的作用是保护美国本土和日本的安全，韩国没有理由为此“埋单”。

可以预见，韩美第十次防卫费分担协议谈判的核心仍是金额问题。在面临中期选举的形势下，特朗普政府会继续向韩方施压，力求实现韩方承担额度的上涨。韩方则可能借强调韩国对同盟的整体性贡献来寻求折中方案，重申驻韩美军的存在对于美国的核心利益也是至关重要的，不应仅以美国利益为中心考量。韩方有可能在额度上做出让步，同时为向国内公众有所交代，在防卫费执行制度方面提出改进意见，尽力要求美方在制度上做到合理、透明，比如借鉴日本的“需求满足型”分担方式，在总额确定的前提下，细化各项目的需求，明确使用去向，避免挪用、储蓄等现象的发生。

（作者为战略支援部队信息工程大学洛阳外国语学院副教授）