全球治理背景下的欧盟力量：以WTO多哈发展议程为例

陈曦

摘 要：欧盟是全球治理背景下不可忽视的重要行为体。欧盟的力量集中体现在策略性地使用"规范性力量"，在多边主义框架下达到维护现行国际秩序、主导全球治理的目的。但是这种力量在真正参与全球治理时仍然会受到欧盟结构和外部环境等带来的制约，影响力有所限制。WTO多哈发展议程就是反映欧盟力量参与全球治理的一个重要案例。

关键词：欧盟 全球治理 国际秩序 WTO 多哈发展议程

欧盟是影响当今世界形势的重要力量。对于欧盟在国际体系中的地位和实力，学术界向来存在分歧，但不可否认的是欧盟在一体化进程不断深入的过程中，整体力量有所上升。同时，欧盟致力于在全球治理中推动规则和制度的应用与完善，有自己独到的全球治理思想和国际秩序观，体现在欧盟对于安全领域、经济领域和气候环境领域等多个方面的影响上。欧盟尝试策略性地利用“规范性力量”在多边主义框架下最终实现稳定国际秩序，达到领导全球治理的目的。但是欧盟的力量在全球治理视野下应当被如何定性以及它到底在多大程度上能够影响全球治理的效果始终是值得关注的问题。本文试通过欧盟参与WTO多哈发展议程的案例，分析欧盟的力量所在，并且论证欧盟自身结构上的问题和外部环境的挑战使欧盟在这一过程中遭受挫折，不排除今后发生政策转变的可能性。

全球治理背景下如何理解欧盟的力量

全球治理有多种不同的定义，一般可以看作是包括国家、社会、市场、公民个人在内的各类行为主体通过协商合作、共商风险和责任，管理全球性公共事务的实践活动，以应对全球变革和全球问题带来的挑战。虽然全球治理是一个多主体参与的活动，但在这样的背景下，欧盟在国际政治经济中也一直扮演着举足轻重的角色。全球治理背景下欧盟的力量具有一些重要的特点，这些特点对于了解欧盟决策与行动提供了参考。

首先，欧盟的力量主要体现在“规范性力量”的使用。这种“规范性力量”是欧盟从自身实力和地位出发，通过类似于软实力的手段最大程度地发挥国际影响力。伊恩？迈纳斯认为“欧盟是一种规范性力量：它改变了世界的规范和标准，并使得世界政治远离有限期望的国家中心主义”。以国际组织和国际法为核心的国际制度给了欧盟发挥“规范性力量”的合适场所，让这种力量成为欧盟影响全球治理的重要手段。欧盟使用“规范性力量”积极推动各种国际规则、规范和制度的建立和完善，渗透着欧盟从自身历史演变中吸取的经验。站在欧盟的立场上来看，采取“规范性力量”建立起的规则基础上的国际体系更加符合自身的利益，并且运转更加高效，同时更加开放。这种“规范性力量”的形成与欧盟长期的一体化进程有着密切的关系。二战结束后，欧洲政治家们为了适应新的国际形势，协调欧洲各国的行动，制定了一整套表达欧洲共同利益的规则和机制，并且设计了共同机构用来监督成员国规则实施的情况，由此极大地促进了欧洲一体化的进程。这一来自自身的历史经验让欧盟意识到规则与规范的重要性，并运用于现在的全球治理中。在军事等硬实力方面不占优势的情况下，发挥自身擅长领域的力量是欧盟最终采取“规范性力量”作为全球治理中有效工具的直接原因。

欧盟的力量还体现在对于“有效的多边主义”的战略应用上。欧盟自2003年制定《欧洲安全战略》开始，就把支持和推动“有效多边主义”的国际秩序设定为战略目标。与其说“有效多边主义”是一个欧盟最终想要实现的目标，不如说它在很大程度上是欧盟发挥影响力的一个框架或场所。欧盟在参与国际事务的过程中特别强调协调与合作，充分关注到其他国家的利益和要求。这和美国在很长一段时间内采取的“单边主义”大相径庭，可以看作是欧盟与美国在很多问题上产生分歧的根源之一。但是比起美国强势的“单边主义”被许多国家抵触，欧盟的“有效多边主义”能够获得更多国家的理解和认可。总的来说欧盟的“有效多边主义”在全球治理中是能够发挥实质性影响的。尽管这样的“有效多边主义”可能带有干预其他国家或地区事务的嫌疑，欧盟始终坚持这样的路径并取得了一定成果。

欧盟通过策略性地采取不同手段扩大它的影响力，然而需要注意的是欧盟的力量最终想要达到的目标还是建立一个以规则为基础，符合自身利益的所谓“合作性秩序”。这一点可以从欧洲的现代文明模式来理解。欧洲的现代文明模式可以被概括为：“程序理性、强势社会、个人主义、自由竞争、人权优先、民意为大、民主至上、自我中心。”这种现代文明模式直接反映在欧盟外交和参与国际事务以及主导全球治理的过程中。不论是使用“规范性力量”还是构建“有效的多边主义”，欧盟的整个全球治理思路和方式并没有逃脱它的现代文明模式已有的特点。特别是程序理性和自我中心这两点较为集中地反映在了欧盟参与全球治理的过程中。欧盟在全面参与国际制度设计、制定国际规则、推广国际规范方面表现得不遗余力，这是欧洲将长期历史发展中得到的关于程序理性重要性的认知反射在全球治理行動中的表现。以自我为中心这一点在欧盟的政策或行动中也有所体现。罗伯特？库珀把欧盟界定为后现代的发展模式，这种分类“反映了欧洲人强烈的线性发展思维以及于此基础上的欧洲中心主义和优越感”。虽然在二战后，欧洲对于世界的影响力相对下降，但是随着欧盟一体化深入后，欧盟就努力利用已有的资源试图恢复原有的国际地位。因此，欧盟力量的扩大最终是为了维护自己创造和支持的国际体系，只是在本身实力受限的条件下，倡导合作是最有效并且合理的方式。

欧盟参与WTO多哈发展议程案例研究

对于欧盟来说，世界贸易组织（WTO）在理论上是一个理想的实践全球贸易治理的场所。欧盟近年来一直寻求在WTO框架下就投资、环境、竞争和劳工等领域达成规制性协定。一方面，这是因为国际贸易谈判中议题的关联性在从单一市场准入权互换向市场准入权与规制互换转变，而欧盟由于内部民意多样性及达成决策共识需要依赖于这种议题关联性；另一方面，WTO的高度司法化对于欧盟追求的国际规制目标而言更具有吸引力，并且实施交叉报复的可能性也加强了承诺的可信度。此外，WTO中的谈判通常需要达成“一揽子承诺”（single undertaking），即所有成员对于协议均达成一致后才能决定的原则，这种制度设计会影响最终可能达成的结果。这对于欧盟利用“规范性力量”在多边主义的条件下采取行动似乎是有利的。

然而，在欧盟参与WTO多哈发展议程（DDA）的前后过程中，可以看到欧盟在施展自身力量的时候遇到了预期之外的阻碍，影响力受到了极大的限制。欧盟在多哈回合的谈判中主要遭受了两个方面的阻碍，一个是农业贸易谈判中欧盟委员会与欧盟各国产生分歧，面对国际上农业贸易自由化、削减农产品关税和补贴的要求无法完全满足，使谈判一度陷入困境；二是欧盟一直倡导的“新加坡议题”没有被成功纳入到DDA中。这两个方面的出现的问题背后有着深层的原因，在事实上反映出了欧盟的力量在真正实践全球治理时具有的缺陷和不足。

一、欧盟农业贸易谈判中的力量限制因素

欧盟最初就确定了将农业多功能性纳入谈判的基础上推进农产品贸易自由化的目标。然而在2003年9月，DDA谈判中具有重要意义的坎昆会议无果而终，令国际社会失望。欧盟倾向于把农业问题作为坎昆会议失败的重要原因，并且把这种失败归咎于G20+在农业问题上不愿意做出承诺，发展中国家成员对于非农产品市场准入谈判也并不积极。但真正的原因并不仅像欧盟解释的那样归于其他国家的行为。2005年，美国做出谈判妥协，声明在其他国家愿意同其一道在未来15年内彻底取消所有出口补贴的情况下，愿意减少50%的“蓝箱”补贴。欧盟采取了支持的态度，表示愿意减少70%的国内支持，接受阶层公式，逐步取消所有出口补贴。然而这一举动遭到了许多欧盟成员国不同程度的反对，经过反复协调商议才达成欧盟在2013年取消大部分出口补贴的共识。但是，在后期的谈判中，欧盟贸易委员提出的缩减欧盟农产品关税的提案再次遭到了部分成员国的反对，欧盟内部也就谈判代表是否超越谈判底线的问题产生了分歧。最终，经过多次的国际谈判和内部磋商，各主要贸易国仍无法在农业问题上达成一致。再加上其他领域的谈判同样陷入僵局，2006年多哈回合谈判中止。

从这一过程可以看出，来自欧盟内部对于它本身力量发挥产生限制的最大因素就是欧盟的结构问题。乔利恩？豪沃思认为：“无论喜欢与否，《里斯本条约》之后的欧洲联盟已经成为一个国际行为体。”因为欧盟委员会能够代表欧盟成员国参与到国际谈判中，并且最终能够达成具有法律效力的成果。可是，欧盟超国家行为体的性质使贸易谈判的过程远远要比一般主权国家复杂。 在欧盟的治理结构中，成员国对欧盟相关机构授权，这样就使谈判机制具有了委托-代理的结构特征。欧盟委员会作为代理人是试图通过谈判促进贸易自由化，这与欧盟长期以来所秉持的理念是相吻合的，也符合欧盟希望达成规制性协定的目的。欧盟借助WTO这一机制和多哈回合谈判，对于推动自由贸易有明显的抱负。欧盟在谈判中数度做出妥协，一方面是为了实现更大的现实利益，另一方面也能够体现出欧盟本身的观念，即通过合作性的方式推动贸易自由化。但是，尽管欧盟有一个好的出发点，却由于委托-代理这种结构本身具有的特点，在实际行动中力量仍然会受限。欧盟成员国作为委托人，仍旧拥有对欧盟委员会实行监督制衡的权利。使欧盟情况更复杂的原因是不同成员国之间也有着不同的偏好，如果不能够达成一致，那么很难让欧盟作为一个整体真正灵活地把握外交政策。

二、“新加坡议题”未能纳入DDA的失败

如果说农业贸易谈判上的挫折有欧盟自身因素的限制，那么未能将“新加坡议题”纳入到多哈发展议程可以说是对欧盟最重视的“规范性力量”的直接打击。“新加坡议题”指的是1996年新加坡举行的第一次WTO部长级会议的主题，分别是竞争、投资、政府采购与贸易便利。欧盟一直在多哈回合中主张将四个新加坡议题纳入到谈判议程中。但是，发展中国家在1999年西雅图部长级会议上强烈反对将新加坡议题纳入谈判议程，美国采取了模棱两可的态度，甚至连企业界也表现得并不那么支持。尽管如此，欧盟仍然尽了最大的努力把对新加坡议题进行公开谈判的时间推到了2003年坎昆部长级会议。在这次会议上欧盟与其支持者一方面称如果新加坡议题的谈判不能够进行是多哈宣言的退步，另一方面也积极建议对新加坡议题分别进行考虑，甚至做出了可以暂时去掉投资和竞争政策议题的让步。但很可能是由于这组议题会让发展中国家在相关领域失去进入市场的优惠条件，并且受到较大的条约束缚，这些国家始终对“新加坡议题”抱有极大的反感，最终导致“新加坡议题”未被纳入到正式谈判中。

在“新加坡议题”纳入DDA失败的案例中，可以看出欧盟在全球经济贸易治理中的力量是会受到限制的。欧盟的“规范性力量”的源泉始终是来自欧洲的区域治理经验。欧盟成员国之间分享着一些独特的价值和原则，由此提升了地区主义，强调共同利益。但是在应用于解决全球性问题时，这种方式就会暴露出“短板”，那就是接受新规则的群体数目会相对有限。在面对发展中国家的不同诉求和多元的价值观时，即便是在WTO这样注重规则和法律的国际制度下，欧盟施展起力量仍然显得“有心无力”。

欧盟力量的发展趋势

由于欧盟的经济实力始终比较强大，并且目前的许多国际制度和规范的维护也都依赖于欧盟做出的重要贡献，可以判断欧盟在国际体系中仍然会保持突出的影响力。但是受到如DDA的案例展现出的内部结构问题和外部环境挑战的因素制约，在加上近年来欧债危机、难民危机、恐怖主义威胁等方面的负面影响，欧盟因此面临不少的挑战。欧盟能否在全球治理中继续坚持“有效的多边主义”，利用“规范性力量”、“软实力”这样的方式影响其他行为体的决策，似乎带有了一些不确定性。

但是，根据欧盟的身份特点和以往的政策和行动，欧盟还是可以在全球治理中有多个着力点，发挥自身的力量，维持或者扩大影响力。第一，经济领域、非传统安全领域和文化领域仍然是欧盟最适合发挥自身影响力的平台。有观点认为欧盟在新的国际秩序构建中主要发挥着经济作用，其他作用甚至可以忽略不计。但是随着经济实力的提高，可以看到欧盟在与经济密切相关的其他领域还是保持着重要的影响力，今后在这方面的优势不大可能会有减少。第二，与新兴经济体，特别是中国，在全球治理领域的合作可能性增加。近年来，中国也开始积极参与到全球治理的进程中。中欧双方虽然存在身份的差异，但如果欧盟能够平等客观地把中国看作是不同的文明，提供了不同的發展模式选择，那么针对全球治理中的广泛议题，中欧之间合作空间会很大。第三，在治理方式上，欧盟显现出倾向于采取多边主义和双边外交结合的趋势。欧盟事实上从没有忽略过对于双边外交关系的重视，只是近年来似乎对于双边关系开始变得更加关切。所以，欧盟塑造国际秩序的目标从来没有改变，只是会选择在方式和手段上更加灵活。

結语

欧盟的力量体现在伴随经济实力增加，利用“规范性力量”在多边主义的框架下争取主导全球治理，建立以规则为基础的国际秩序。但是，在这个过程中，欧盟仍然会受到内部结构和外部环境的严重制约，并不能充分发挥自身的力量，对于全球治理的影响有限。在这样的全球治理理想与现实产生割裂的情况下，欧盟今后会有可能在保持自身优势的前提下转变治理思路和方法。

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