土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨

江海斌

摘 要：基于当前我国城镇化发展进程的持续推进，关于土地资源的利用问题也得到了社会各界的广泛关注，怎样能够实现对土地规划管理与城乡规划实施的妥善处理，现已成为有关政府管理部门所必须予以重点解决的一项要点内容。本文就通过对土地规划与城乡规划的关联性分析，进一步探讨土地规划管理对于保障城乡规划能够得以有效实施的重要价值，希望能够为推动我国的城乡建设发展提供一些帮助。

关键词：土地规划；土地管理；城乡规划；实施

通过开展土地规划管理工作，能够有效确保土地资源得到充分应用，从而为促进社会经济的良性、可持续发展奠定坚实基础。城乡规划有着较高的完整独立性，相关的政府管理部门可按照本地的实际情况来展开具体分析，进一步明确出相应的合理化规划方案来交由相关部门加以审核。捋顺土地规划管理与城乡规划实施之间的关系，对于推动我国社会经济的长久稳定发展意义重大，可在确保城乡建设保持较高增长速度的同时，提高对土地资源的利用率。

一、土地规划与城乡规划的关联性

（一）建设用地布局的集中与分散

不论是土地规划还是城乡规划，其都认为应当对土地资源进行集中化的应用，相继出台的有关土地管理文件也都是侧重于将人口引导向城镇，将工业引导向园区。集中式的布局结构方式更多体现在对于一些中心化城镇及经济开发区的建设发展当中。而分散式的布局规划则是目前多层次多类型利益主体的真实体现。尽管土地规划和城乡规划都有着集中化的布局理念，然而土地规划在建设用地方面的规划安排却更为细致。为促使上述两种规划方式能够在禁止建设与限制性建设区域内的控制要求保持相等，可供选用的措施途径则主要是：⑴禁止或限制建设区域当中的建设项目用地审批应当基于规划部门所提出的选址意见基础之上；⑵慎重确定禁止建设区域的边界分割线，针对城市当中的人文与自然保护核心区、易出现地质灾害地区以及水源保护地等区域应当严格保护；⑶促使禁止与限制建设区域的划定及管理能够升级为政府或地方管理条例，并同时配备制定有关生态保护补偿措施，确保在全社会范围内加强对生态资源的保护意识。

（二）土地规划指标分配与城乡规划的合理性

土地规划与城乡规划均是由相应级别的政府部门所制定的，各有关部门之间的互相协调与上报在程序上基本一致。从理论层面上来说，考虑到编制主体本身是高度统一的，则基于城镇建设规划及发展规模上也应当保持对等关系，然而实际情况却是土地规划和城乡规划难以有效对接，导致这一问题出现的原因不仅有思想意识上的偏差，而且在一些技术标准上也存在着巨大差异。土地规划的关键即体现出了上级单位的分配意志，而城乡规划则更多体现的当地政府部门的发展意愿，此即为土地规划和城乡规划发生分歧的本质原因所在。

土地规划指标分配是中央通过各级土地规划编制统一管理全国的建设用地的重要手段，而考虑到土地规划是是通过各级政府部门所编制的，在开展大规模的城市建设用地时可与城乡规划保持一致导向，而在土地规划建设用地方面，其建设用地规模往往会受到限制影响，尤其是一些特大城市的土地规划还需上报国土部审批。因而，土地规划和城乡规划在建设用地指标上存在矛盾冲突。

二、土地管理保障城乡规划的有效实施

（一）有序扩张建设用地

城乡建设主要包括新区扩建与旧城改造两种，与之所对应的建设用地主要以建增建设开发用地和存量建设用地改造为主。就相关管理部门的工作职责而言，国土部门主要是对辖区当中的所有土地进行规划、管理、保护及应用，而国土与规划被分开设置主要是体现在城乡规划的核心在于城市，土地规划则在于乡镇。土地管理的核心职能即合理把控建设用地增长规模，且通过对新增建设用地控制措施的实施，来限制新增建设用地规模的获批总量，新增建设用地上报审批主要是基于土地应用的整体规划和有关新增建设用地安排。因而对于新增建设用地的规划管理工作其本质上便是掌控城镇扩张速度的关键措施。

（二）土地储备与空间布局导向

为了促使土地储备在调控房地产市场以及引导城市建设等方面的作用价值能够得以有效发挥，目前已经有大量的城市开展了土地储备的发展规划制定工作，从而指导年度土地储备计划编制，加强对土地市场的宏观调控能力。考虑到土地储备规划本身有着一定的创新性特征，且其还未能够被纳入进当前的土地规划及城乡规划体系内，编制措施尚无统一标准，由部分城市的实践经验来看，土地储备规划是一种实质性规划，需加入对土地应用的整体规划控制要求，以城市规划所确定出的可开发建设用地作为规划目标，确定在规划过程中的土地儲备总量、结构及布局，提升城市功能。

（三）城乡建设用地增减挂钩

尽管土地规划对于农村的建设用地大多仍是采取的维持现状方式，然而在具体的工作实践当中却发现通过开展城乡建设用地增减挂钩，并由此来促进农村居民点的集中合并，促使农村居民点能够靠近于城镇中心区域。国土资源部所实行的建设用地增减挂钩政策，其主要目的是为了能够将目前所存于的农村建设用地予以盘活，促进成像用地结构与布局的优化改进，在确保耕地总量能够达到动态平衡化发展的基础之上逐渐减轻程正建设用地计划压力。但是这一政策在具体的实施过程当中却出现了偏差，部分地区为了单方面增加建设用地指标而采取强拆强建的手段，迫使农民被强行安排集中居住，不但使得农民的生活现状发生了巨大改变且难以享受到增减挂钩政策所带来的经济效益。因此，在政策的具体落实方面还应注意方式方法，合理引导农民迁入集中居住点，以免国家投入资金被浪费。

结束语

总而言之，从当前我国土地管理领域所面临的发展现状来看，土地规划管理与城乡规划的实施是其中最重要的两项内容。相关的土地管理人员必须要深刻认识到只有土地规划管理达到了良好的科学性，方可实现对城乡规划合理性的有效促进。在开展具体的工作实践时可从完善土地规划管理与城乡规划实施制度着手，切实提升对国土资源的利用率，推动国民经济的长久、稳定发展。

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