官场文风改革关乎党风政风改善

2018-05-21周庆智

人民论坛 2018年10期

【摘要】十八大以来，党和国家领导人倡导并率先垂范的文风改革举措，针对的是盛行于官场的一种文风积弊，即被空话、套话、假话污染了的官场风气。文风改革至今，取得了显著成效，求真务实之风上扬，官场文风、政治风气、社会风气均为之一新。但端正官场文风非一日之功，改革文风亦非一时之举，从根本上讲，必须把官场文风置于民主、法治和社会监督的制度约束当中。

【关键词】官场文风党风政风社会风气制度约束【中图分类号】D602 【文献标识码】A

官场文风与党风政风和社会风气密切相关。官场文风正，则党风高扬，社会风气亦竞相景从；官场文风邪，则党风不振，社会风气亦群起效尤。所以，改革官場文风，就是改革党风与政风，改革社会风气。

十八大倡导，文风改革见成效

十八大以来，党和国家领导人倡导文风改革并率先垂范，对革除官场文风积弊起到了立竿见影的效果，党政系统以及社会各界，求真务实之风渐兴，党政军民士农工商，风气为之一变。

第一，执政理念得以端正。一直以来，庸政、懒政、怠政现象存在于一些党政干部职权行为中，表现在文风上，空话、套话、假话成为一些党政干部职权活动的一部分。文风上，虽以忠诚为党、执政为民等政治正确语汇作标榜，但本质上只是文过饰非的官戏而已。十八大后，党和国家领导人推动文风改革且身体力行，加之对“为官不为”的强力整治，以及落马腐败官员两面性文风所起到的警示效应，党政干部端正执政为民的理念，官场文风发生了向求真务实作风改进的正向变化。

第二，官僚主义作风有所收敛。官场不良文风与官僚主义是一体两面，有官僚主义必有官场不良文风，反之亦然。现实中，一些党政领导干部官话连篇、脱离实际，热衷于官威和官气。十八大后，通过群众路线教育实践活动，对官僚主义作风形成警示和震慑，来自基层一线的调研报告显示，党政干部求真务实之风上扬，官僚主义做派的追随者在减少。

第三，形式主义得到遏制。形式主义是一些官员维护权威的看家本领——文风成为粉饰官威和官气的符号形式。笔者曾经在社区街道调研，观察到个别基层部门热衷于定制度、定方案，搞“形象工程”，工作围着材料转、材料围着会议转，责任书、责任状满天飞，围绕着各种文牍主义和形式主义而标新立异，名曰“治理创新”，但基层社区的实际问题却被晾在一边。十八大后，勤政为民成为衡量党政领导干部的行为标准，问责机制随之跟上，加之社会监督力度的加大，官场风气包括文风和社会风气，一改从前，进步很大。

第四，“文山会海”得到整顿。文山会海是浮躁文风之载体。会议多必造成文件多，并且，重复的、交叉的、可有可无的会议，必然形成文风的长、空、假，致使无实质内容的文件大行其道。几年前，笔者在某县调研，获知县委书记用一篇讲话稿，可以讲遍几个乡镇，因为只需要把讲话稿的抬头称谓即乡镇的名字变换一下就可以了。但在县委书记讲话之后，马上会产生数不清文件材料，诸如通知、学习、经验总结材料等如流水线一样迅速传递到所有干部的手上。十八大后，中央八项规定提出，要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发，“文山会海”现象有所收敛，但因体制制度原因，要从根本上遏制“文山会海”，尚需再接再厉。

第五，社会风气走向看好。在中国社会，存在两个话语体系：（大传统）官方正式话语体系和（小传统）民间社会非正式话语体系。这两个话语体系虽不互通，但前者对后者具有支配性影响和引领作用。在今天的新媒体社会，官员的行状及文风，随时会被放大，“成也萧何，败也萧何”，其社会价值和社会风气的引领作用不可低估。十八大后，以反“四风”对照检查，官场文风有所好转，这直接关系到民心向背和社会风气的改善，比如，老百姓的参与意识不断增强，从对政府政策漠不关心，到踊跃参与到政府决策和执行过程中，官民互信得到提升。官场不正文风不得人心，反过来，社会风气提升又推动官场文风不断改善和进步。

找出官威官气根源，铲除官场文风痼疾

当前，官场文风的载体是由会议和文件贯穿在一起形成的。这种文风所表达的符号意义，是一种权威仪式，即通过不断地、重复地展示这类符号，内嵌于其中的权威（官威）或权力支配关系便得到了强化。

第一，“官本位”文化。在旧时代，官员通过垄断官场话语体系——文言文的表达和叙事方式，拥有“话语特权”，拥有一套自身运行的言语规则。这种话语特权和言语规则排斥大众政治参与，使政治成为少数人的事情，只适用于一个相对封闭的政治精英圈子。但经历了现代政治文化的洗礼，政治精英深谙权力的公共性质，或者说，政治系统的开放，民主政治的驯化以及社会的开放，使官员的话语特权大不如前，但官本位文化滋养的官场文风并没有随之改变，一方面，官僚制固有的成文规则，使官场文风披上了“科层理性”的合法外衣，另一方面，官本位文化一直顽强地存在于官民日常生活当中。也就是说，官本位文化抚育的“官气十足”的文风，一直没有根本铲除。亦即，唯长官是从的官场习气和严官民之辨的人治传统一直存在于官民的政治认知中。

第二，官僚主义。官场不良文风盛行亦是把功能与形式混同一理的官僚主义惯常方式之一。据笔者对县党政干部长期深入的观察，会议形式是县党政领导及各职能部门负责人非常迷恋且乐此不疲的行政手段之一。经常观察到的情景是，一些党政官员奔走于各个会场，一个会议刚结束，马上奔向另一个会议地点。领导赶着做报告，秘书忙于写材料，行政活动“忙而不乱”。诚然，几乎所有的官僚制组织无不是以各种规章、条例、会议、报告、文件等行政形式为其运行表征，所不同的是，有的是为完成行政事务所必需，有的则可能是为“制造工作”所炮制。但不管哪一种形式，都是以合法化机制和规范化伦理与纪律作为支持。因此，这就产生一个悖论：强化政府的行政能力差不多就是强化政府的各种行政形式，而对行政形式的强化又极易使政府陷入官僚主义的泥潭之中。

第三，文牍主义。文牍主义是指以原本作为管理手段的文牍案卷掩饰、遮蔽工作目的本身，惟烦琐、因循的程式化、形式化文书、表格为上，不务实际、不求实效的管理作风。把文牍工作当作“头等大事”，以文件材料为考核唯一标准，这凸显文件具有的政府运行的文牍主义含义。基层干部流传这样一个戏言：没有领导，政府照样运转；没有秘书，政府可能停转。简言之，文牍习气由各种层层转发再转发的文件，和那些密如织网的盖章又盖章的审批文构成，成为官场风气败坏的诱因之一。

第四，“文山会海”现象。一些干部沉溺于繁文缛节、疲于应付各种会议和起草领导可能出现在任何场合的讲话稿以及无以名目的文件。“文山会海”也体现了“权力的傲慢”倾向：会议内嵌其中的权威关系，成为某些官员权力欲的心理满足方式；文件则将权力支配关系不断地、重复地印刻在文字所表达的权威符号上。如此，“文山会海”成为党政干部的业绩表现形式之一。文件和会议的泛滥致使文风浮躁且少有实质内容，庶几沦为“皇帝的新装”。概言之，“以会议落实会议，以文件落实文件”的“文山会海”，乃是官场文风败坏的根源之一。

文风改革，以营造民主风气为先

官场文风良否，兹事体大。历史上有“以吏为师”的认知，官吏行状及其文风一直被上升到治国安邦的政治高度上。近代以来，经过政治民主化的洗礼，官吏一变而为公仆，公仆为人民服务，师范意义更为广大，且关乎政权的合法性以及政府的公信力。

凡官僚制，必有“成文规则的运营”，意指高度依赖条例和规定来管理组织的等级制权力。这会导致命令主义、文牍主义、形式主义的文风特性风行于官场当中。官场文风直接关系到党风与政风、社会风气的走向。鉴于此，端正官场文风，必须将其置于民主、法治和社会监督的制度约束之下。

第一，行政民主。乃指行政权威的合法性建立在政府的公共政策能够广泛代表不同公众利益的基础上。其一是民众知情权。如果官员拥有垄断信息的特权，便可以在他与民众之间筑起一道高墙：一方面权力可以为所欲为；另一方面官员具有暗中行事的特权。民众有知情权，可使密不透风的官场得以洞开，自然起到阻遏官僚主义文风的功效。其二是民众参与权。参与是一种民主、理性的官民互动方式，可使官场之命令主义和教条主义失灵，庶几民主可成为净化官场文风的一种公共生活方式。其三是官员问责制。假话、空话、套话文风之所以流行，问责机制效果不彰是原因之一；官员浸染官威和官气而不自知，这是后果之一。概言之，官场文风败坏的根源之一是行政民主贯彻不利，所以，民众通过有效的制度安排实现实质性参与公共政策的制定过程，乃是治愈官员擅权致使文风败坏的民主良方。

第二，法治约束。整饬官场文风，靠言传身教或运动式治理方式，可以端正于一时，但长远来看还是要法治思维和法治方式；再者，指望官员自身的政治修养和道德修养，就能营造求真务实的文风，是迷信人治思维和人治方式的一厢情愿。因之，端正官场文风，当从法治入手。原因如下：其一，法治约束权力。法治意指官员权力来自于民众的委托和授予，必须接受民众的监督和约束，使权力的合法性扎根于社会之中，同时，官员必须明白自身只是、也只能是社会公共生活的捍卫者和召集人。其二，依法行政。一是让官员明白他手中权力的唯一用途，是为公众服务；二是让官员明白他手中权力的来源在社会而不是上方，为民众负责是其职权所系。做到上述两点，官员的权力就具备了“公共性”或公共性质，也就没有可能用空话、套话、假话来回应民众的诉求而专注于一己私利。

第三，社会监督。不良官场文风以空话、套话、假话为特征，畏惧见诸公意，因为，它没有实际内容、充满官威和官气的文风，与政府的公共性质及其肩负的公共责任格格不入，与社会大众的生活甚少关联。所以，某些官员对民意有一种本能的防范意识：妄指群众意见“不怀好意”，压制不同言论。如此，一方面以空话、套话、假话来编织政绩之网，欺上瞒下，换取一己之私或小圈子利益；另一方面对群众意见，以公权进行防控。古训云“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多”，不良文风没有民意基础，它或蒙蔽民众于一时，但无法防民意汹涌于万一。因此，端正官场文风，让民意监督发挥作用，“为川者决之使导，为民者宣之使言”，建构政府的合法性于社会监督的民意诉求之中。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）