印度航天政策与战略分析

何慧东（北京空间科技信息研究所）

印度重视航天系统、技术和应用的发展，取得了多项重要的成就，并获得国际广泛关注，已然跻身世界航天大国行列，成为日益重要的航天力量。政府通过调整航天规划模式，引领航天系统和技术的开发；逐年增加航天预算，为增强本国航天能力提供资金保障；同时制定了广泛的航天政策框架，为本国航天的发展提供规范和指导。印度航天发展战略将重点围绕保证空间安全、发展商业航天、深化国际合作、提升自主能力等方面展开。

1 印度航天规划模式面临彻底变革

近年来，印度对国家规划模式进行了重要改革，航天规划也相应调整。自1951年起，印度开始实施国家“五年规划”，2015年1月1日，纳伦德拉·莫迪政府取消了运行65年的国家规划委员会，正式改组成立国家改革研究院（NITI Aayog），莫迪担任机构主席，旨在促进邦政府参与联邦政府的政策制定过程，此举标志着自上而下的“五年规划”发展模式结束，转而采用自下而上的途径。

新模式下，印度将采用长期愿景（15年路线图）、中期规划（7年国家发展计划）和短期计划（3年行动计划）相结合的方式制定政策和方案，支持社会和经济的发展。印度国家改革研究院2017年发布了《3年行动计划：2017-2018到2019-2020》规划，着眼国家宏观经济发展，指出科学技术是国家经济增长的一个重要动力。目前，印度科学技术发展存在资金投入少、管理不规范、技术开发缓慢、高等教育对科研支持力度小等诸多问题，并计划在2017-2020年期间，创造良好的创新环境和机制，增加发展动力。该规划提出了具体的科学技术资助和管理措施，包括评估现有的科学技术创新管理体系、发展公私合作（PPP）、成立协调所有公共科技活动的机构、打通产学研链条、改进专利管理制度等。航天作为印度科技工业的重点，是国家整体经济发展规划的重要组成部分，该规划设定的方向对航天工业改革和发展具有重要指导意义。

具体到航天规划层面，印度在过去的2012-2017财年实施了航天“十二五”规划，全面发展各类型航天任务。纵观印度“十二五”期间，共完成了23次运载火箭发射，将180颗国内外卫星送入轨道；有31个印度航天器被送入轨道，包括8颗对地观测卫星、7颗通信卫星、7颗导航卫星、1颗空间科学卫星、1个深空探测器和7颗技术试验卫星。此外，还完成了1次模拟载人返回舱试验、2次新型运载器的技术演示。尽管相对2012年最初制定的规划，项目进度存在不同程度拖延，多个卫星、探测器和运载火箭任务将在后续几年陆续发射，但印度航天在“十二五”期间取得的多项成果仍引起重要反响。印度发射了本国首个火星探测器和首颗天文卫星，世界上第四个建成了卫星导航系统，成功开展了可重复使用运载技术和超燃冲压发动机技术试验，创造“一箭104星”发射世界纪录等，得到了国际社会的广泛关注。

“十二五”规划结束后，印度航天除维持既有系统运行之外，还推动发展了新一代的制图卫星-3（CartoSat-3）、地球静止轨道成像卫星-1（GISAT-1）、月船-2（Chandrayaan-2）月球探测器、“太阳神”（Aditya）太阳探测器、火星轨道器任务-2（MOM-2）探测器、金星探测器，以及地球同步轨道卫星运载火箭-Mk3（GSLV-Mk3）等系统，航天能力进一步提升。

2 印度航天预算实现逐年攀升

印度政府主要通过航天部预算支持本国航天计划的实施，其航天预算分为航天技术、航天应用、空间科学、卫星通信服务和行政管理等五大部分。航天技术方面，支持运载火箭和卫星的研制、测试及运行，推进系统、惯性系统、光学系统、先进材料等重要分系统和部件的研制，以及发射场、测控网络、地面控制中心等的运行；航天应用方面，支持教育通信、对地观测、自然资源管理、灾害管理等多种应用；空间科学方面，支持气候研究和天文观测，以及月球、火星、金星、太阳等天体探测等活动；卫星通信服务方面，支持INSAT和GSAT两大系列卫星的发射和运行；行政管理资金主要用于支持航天部总部和其他自主机构的运行。

自2011财年起，印度航天预算呈现逐年增长的趋势。2018-2019财年，航天部申请预算达到1078.342亿卢比（约合16.54亿美元），较上一财年增长18.58%，其中航天技术、航天应用增长幅度大，而“印度卫星”系统运行预算下降，体现印度航天预算对技术和产业发展的倾斜。从批准预算看，连续2个财年国会批准的预算超过航天部申请的预算，体现了印度国家层面对航天发展的重视。

3 印度制定广泛的航天政策框架

印度尚未在国家层面制定顶层的航天战略和政策，在具体执行层面，制定了较为广泛的航天政策框架，指导航天计划的规范实施，推进航天活动的高效开展。印度航天政策框架中包括了遥感数据政策、卫星通信政策、工业参与政策、商业化政策、国际合作政策、人力资源发展政策、技术能力升级政策、用户有效参与政策等一系列政策。这些政策促进了印度自主发展航天技术，建设高费效比的航天基础设施，支持空间科学和航天应用，将航天基础设施服务于国民经济发展，提升工业界参与程度，并通过技术转移实现多种技术的全面进步。

遥感数据政策

2011年7月4日，印度政府继2001年之后再度发布遥感数据政策——《国家遥感数据政策-2011》（RSDP-2011)。新政策规定印度航天部为该项政策执行的核心机构，明确了遥感卫星运营、民用用户获取，以及分发遥感数据的管理和许可模式。与《2001年遥感数据政策》相比，新政策最大变化是放宽了对分发遥感数据的部分限制，“不加区分”和“按需”分发的数据分辨率门槛由5.8m放宽到1m。

卫星通信政策

印度航天部于1997年颁布了《印度卫星通信政策框架》，并于2000年颁布了《卫星通信政策框架执行规范、准则和程序》，制定了卫星通信政策的指导原则和实施细则，给出了非政府机构对INSAT卫星容量的使用、INSAT系统的建立和运行，以及利用外国卫星进行通信服务的规定。政策规定，只有在印度注册且外资比例不超74%的公司才允许建立和运行通信卫星系统，且这些公司必须获得印度相关部门的运行许可证；INSAT协调委员会将协调和分配INSAT卫星系统通信容量，并将部分INSAT卫星容量分配给非政府用户，由印度航天部按商业原则提供给非政府用户使用；在INSAT卫星不能提供通信容量前，允许其使用外国卫星的通信容量。

尽管印度运营商在本国市场中享有高度的政策优势，但印度本国的卫星容量却只满足了当前印度商业卫星容量需求中的一小部分，其余大部分容量均由国际卫星运营商提供。但印度现行的政策法规仍在限制市场增长，甚至包括所有Ku频段转发器租赁业务都必须经由印度空间研究组织（ISRO）、安特利克斯公司（Antrix）转租。这一政策法规还涉及印度通信部和信息与广播部制定的严格的价格限制，包括各种版税费和业务经营许可等，其审批过程不仅繁琐而且冗长。

技术能力升级政策

印度重视提升本国的航天技术能力，通过升级航天技术，发展先进的卫星、运载火箭和相关地面服务系统，提供覆盖面广、效费比高的航天服务。在印度航天预算中，有相当大比例的资金用于新型系统和技术的研发，进而支持社会和经济的发展。

用户有效参与政策

印度制定了用户有效参与政策，旨在促进用户参与到航天系统的规划和应用过程中，并建立政府部门间协调机制。为此，建立了INSAT协调委员会（ICC）、国家自然资源管理规划委员会（PC-NNRMS）和航天科学顾问委员会（ADCOS），提升用户对本国通信、对地观测、空间科学设施的利用效率。

工业界参与政策

印度航天部2002年颁布了工业参与政策，鼓励印度工业界参与印度航天活动，例如集成工业界供应的系统级产品、向工业界开放印度空间研究组织的设施、促进向工业界的技术转移、印度空间研究组织专家提供技术咨询服务等。目前已有500多家大中小型工业企业承担了印度航天部项目的生产工作，今后这一数量将进一步提高。印度空间研究组织正在发展公私合作新型业务模式，以使这些工业企业更多地参与航天项目。

商业化政策

印度航天部制定了航天商业化政策，通过下属的安特利克斯公司向全球市场推广印度的航天产品和服务；通过国际地面站网络向全球用户销售和分发印度遥感卫星数据；向用户出租通信卫星转发器；利用PSLV和GSLV火箭提供商业发射服务；为国外卫星提供跟踪、遥测与遥控（TT&C）支持；为国际用户设计和研制通信卫星等。

国际合作政策

印度航天国际合作政策旨在促进双边和多边合作计划，实现双赢或多赢。印度向合作伙伴提供在印度卫星上搭载载荷的机会，充分利用卫星入轨机会和平台能力，同时鼓励本国航天从业人员参加国际会议和论坛，与国际同行交流，提升影响力。

人力资源发展政策

印度为保持本国航天人才队伍，制定了层次丰富的人力资源发展政策，采取多种措施培养人才，保证从业人员权益，包括：提供训练和发展项目，颁发奖项和奖励，增加职业发展机会，资助学术研究，提供休假机会等。

4 印度航天规划最新执行情况

印度“十二五”期间的航天规划总体完成情况较为良好，但通信卫星的部署进度存在一定拖延。航天“十二五”规划结束后，2017年的航天计划执行情况良好，共进行5次运载火箭发射任务，将138颗国内外的卫星送入轨道。此外，印度有3颗通信卫星、1颗导航卫星（任务失败）、3颗对地观测卫星和2颗技术试验卫星被送入轨道。

运载火箭方面，大推力运载技术得到验证，GSLV-Mk3火箭进行了首次试验性飞行，成功将载荷送入地球同步转移轨道。运载能力国际化发展稳步推进，PSLV已成为国际商业发射市场中重要的成员。2017年2月15日，完成了“一箭104星”发射任务，创造了新的“一箭多星”世界纪录，取得重要国际影响。另一方面，PSLV火箭连续36次成功发射纪录终止，8月31日，PSLV-XL火箭在发射IRNSS-1H时，整流罩未能打开，导致任务失败。

空间基础设施方面，卫星通信能力得到进一步补充和强化。2017年发射了GSAT-9、19和17等3颗卫星，完善本国通信卫星星座。GSAT-9卫星也称为“南亚卫星”（South Asian Satellite），为印度、阿富汗、不丹、马尔代夫、孟加拉、尼泊尔和斯里兰卡等南亚国家提供各类广播和通信服务。GSAT-19和17卫星均使用了I-3000平台，其中GSAT-19卫星具备高通量通信能力，GSAT-17延续了此前卫星的通信能力，保证服务的连续性。卫星导航系统建设和运行接连遭受挫折，2016年完成了“印度导航星座”（NavIC）的建设，实现了7颗卫星在轨，但根据2017年初披露信息，IRNSS-1A的3台原子钟全部发生故障，导致整个系统不具备完全运行条件，印度空间研究组织未公布故障调查结果。为保证系统正常运行，印度空间研究组织将其余6颗导航卫星的一台星钟设置为工作状态、一台设置为待命状态、另一台关机用于备份。由于计划用于补全导航系统能力的IRNSS-1H卫星发射失败，目前该系统仍只有6颗卫星正常工作。

对地观测方面，高分辨率星座加速部署，2017年发射了CartoSat-2D和2E，完成CartoSat-2系列三星星座的部署，2018年初发射了CartoSat-2F，进一步增强了系统性能，提供亚米级高分辨率对地观测能力。后续，印度还计划发射下一代的CartoSat-3，全色分辨率0.25m，性能达到国际先进水平。

空间探测方面，月球探测器研制进展顺利，Chandrayaan-2由轨道器、着陆器和巡视器组成，计划于2018年发射，开展月球软着陆和月面巡视。

在技术试验方面，新型低成本通用化纳卫星平台取得进展，“印度纳卫星”（INS）平台的2颗首发星顺利开展在轨验证。

5 印度航天战略分析

既有战略政策亟待调整，空间安全日益受到重视

印度制定了广泛的航天政策框架，但这些政策提出时间较长，业界呼吁尽快修订原有航天政策，但官方暂未推出实质性的调整。以卫星通信政策为例，政策方面的限制和卫星容量的短缺仍是印度卫星通信市场面临的巨大挑战。印度政府正在酝酿新的卫星通信政策，新版政策可能会带来积极的变化，有可能会进一步放宽外资所有权的规定，以推动印度卫星通信市场的未来发展。

随着全球政治环境的变化和印度国内发展的需求，空间安全领域广受关注，各界强调空间态势感知的重要性，并呼吁出台军事航天政策。2016年4月，印度国防研究与分析研究所发布《印度空间安全策略提案》，建议印度政府制定有效的政策，保证在空间的利益和安全。提案建议：设立空间安全政策研究机构，成立专门的航天司令部，增强空间态势感知能力，与国防研究发展机构和私营部门合作，发展小卫星、抗干扰通信等战略技术，发展反卫星（ASAT）武器等。

“航天2.0”概念接轨国际，商业航天发展获得支持

印度智库观察家研究基金会（ORF）对“航天2.0”战略进行了深度研究。纵观历史，印度航天已经从“航天1.0”阶段依靠国家进行初始能力建设，发展到“航天1.5”阶段政府进一步与工业界开展合作，产生了政府对客户（G2C）、政府对企业（G2B）、政府对政府（G2G）等“航天1.5”服务模式，公私合作等新模式也正在航天领域发展。现在正在迈向“航天2.0”阶段，私有资本和破坏性技术的引入将打破航天技术与商业服务之间的壁垒，进入空间和提供航天服务的价格将大大降低，航天生态快速增长。“航天2.0”概念也与全球航天的最新发展态势密切吻合。

在航天商业化方面，印度重点支持新航天、航天应用、初创企业等发展；在航天政策方面，航天私有化（例如成立运营PSLV火箭的合资公司）立法成为焦点。2016年2月，印度空间研究组织主席基兰·库马尔（Kiran Kumar）宣布，到2020年，将私有化运行PSLV火箭，每年发射次数增加到18次。

国际合作延续深化，自主能力发展逐渐增强

国际合作一直是印度航天发展的特色，凭借良好的政治环境，印度已经与39个国家的航天局和4个多国机构签订了航天合作文件。印度与法国、美国、俄罗斯、以色列、日本、澳大利亚等航天国家开展了合作，涉及共同研发、载荷搭载、数据共享、合作运管等多个维度。这些合作并非仅停留在意向层面，程度较为深入，受到合作方的重视。

开展广泛国际合作的同时，近年来印度日益强调发展自主能力，2014年，莫迪政府提出了“印度制造”计划，发展本国基础制造能力，促进整个工业发展。印度重视减少航天技术对外国的依赖，研制了本国的运载火箭、应用卫星和其他航天器，并重视提升关键系统的国产化程度。此举在保证国家安全、提升本国对外决策时的战略自主性上至关重要，也成为国家经济和安全利益无形的外交资产。同时，发展自主能力，并从研究机构向本国航天工业溢出形成技术转移，能够支持航天产业的发展，提升航天生态链效率和创造活力。