有效处置生活垃圾之对策建议

生活垃圾处置是城市管理、环境保护、公共服务的重要組成部分。如何有效建立城市生活垃圾分类收运与再生资源回收体系，亟需做好相关的顶层设计、系统设计和政策保障，补好垃圾减量化和资源回收利用这块短板，破解这个难题。

一、本市垃圾分类和资源回收历程的简要回顾

本市垃圾分类收运和资源回收历史，大体可以分成三个阶段。上世纪50年代至80年代中期为第一阶段，以供销社系统为主导，回收废旧物资。由于当时社会物资短缺，生产资料严重不足，人们收入水平较低，因此对废旧物资回收的参与程度非常高。遍布城乡的供销社网点布局，形成了一个相对完整的废旧物资回收网络。从上世纪80年代后期起为第二阶段，计划经济体制向市场经济体制转变，供销社退出废旧物资回收市场，一大批个体经营户和“拾荒者”进入废旧物资回收领域，一定程度上弥补了废旧物资回收功能的缺失。但是，受利益驱动，“值钱”的废旧物资被分类出来，而“不值钱”的低价废弃物却无人问津，垃圾收运体系的压力越来越大。上世纪90年代后期进入第三阶段，对城市生活垃圾分类处置的紧迫感越来越强，开始探索和推进生活垃圾分类处置工作。2014年本市出台了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，确定了本市生活垃圾四分法。但是，由于大宗商品价格持续低迷，电商行业快速发展，商品快递包装激增，加上废旧物资流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升，市场对废旧物资回收的需求不高，对垃圾分类和减量的作用不但没有促进，甚至还在弱化。如何有效地回收利用资源和进行垃圾分类处理仍然处于尴尬的境地。

二、本市垃圾分类和资源回收的现状

调查分析本市生活垃圾分类处理和资源回收的基础数据，结论是：依据薄弱，不容乐观。

第一，全市年产生垃圾总量缺乏完整的基础数据。课题组反复征询政府有关部门，居然没有一个部门能比较完整地提供一个权威的数据。原因是，长期以来，生活垃圾由环卫部门分管，废旧物资回收归商务部门分管，电子垃圾归工信部门监管，有害垃圾归环保部门监管，各部门各自为政，缺乏一个比较完整的数据。

第二，试点区提供的数据差异较大，置信度较低。课题组从松江、长宁、浦东三个试点区提供的数据分析看，统计口径不一、差异较大，缺乏说服力。

第三，通过对环卫系统提供的数据分析，也有继续完善的必要。2016年本市生活垃圾清运量879.9万吨，平均约24040吨/天。剔除自然渗流或蒸发的液体，其中可再生资源年分拣回收17万吨，干垃圾年处置量为701万吨，湿垃圾年处理量为146万吨。如按此推算，加上分拣后可再生资源回收利用，环卫系统统计口径的生活垃圾再利用率已经达到20%左右。

第四，通过对上海市再生资源回收利用行业协会提供的数据分析，统计口径也有差异。据行业协会提供的2016年数据分析，本市来自于工业、商业、建筑业中的各类再生资源回收711.47万吨，主要包括废钢铁411.41万吨、废有色金属54.5万吨、废纸95.11万吨、废塑料21.73万吨、废玻璃65.23万吨、电子废弃物5.11万吨等。但是上述再生资源回收利用统计数据中，究竟有多少来自于生活垃圾的资源回收，不得而知。

综上分析，要实现本市垃圾分类减量化、资源化和无害化的目标，还缺少参照数据支撑。

三、本市垃圾收运和资源回收难以协同的主要原因

第一，所谓“两网协同”，先天不足，基础不牢。虽然垃圾收运体系和资源回收体系两张网之间有着自然的联系，但是如果没有形成国际通行的城市固体废弃物综合治理理念，即使推行所谓的“两网协同”，也很难如愿。

第二，事实上的“两网脱节”，导致管理真空、管理盲角的矛盾凸显。当初设计垃圾收运体系这张网，是限定在很小的环卫管理公共领域范围，但近年来这张网却要承担大量的低价值可回收物、工业垃圾、城市拆违和集中整治垃圾等托底运输和处置，只能疲于奔命。

第三，现行的“两网并存”构想，无助于统筹协调，只会导致布局零碎、建设重复。因为没有将再生资源回收纳入城市固废综合治理领域，没有打通环卫和商务部门在管理和行业上的壁垒，没有疏通再生资源回收和垃圾分类收集的通道，仍然按照两个部门、两套思路、两种模式继续推进，再生资源回收和推进垃圾分类势必会造成重复建设，只能顾此失彼、头痛治头、脚痛医脚。

四、完善本市垃圾分类收运和资源回收利用网络的若干建议

2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上发出了推进我国垃圾分类的总动员令，强调要“普遍推行垃圾分类制度”。2017年3月18日，国务院办公厅转发了国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，给出了推进我国垃圾分类的总体路线图。市委市政府也把垃圾管理作为城市综合治理的“第四块短板”，要求尽快补好短板、破好难题。为此，应该针对垃圾治理全链条的“技术系统、政策系统、社会系统”研究一套完整的治理举措。

第一，在组织领导上要抓整合。建议深化管理体制改革，明确由一个部门总牵头，形成全市一张网，探索实行“两网合一、一网两用”的管理体制。“两网合一”，就是既要从当前实际出发，打破行业部门界限，促进深度融合；又要着眼于未来，构建一个主管部门统一管理引领固废垃圾处置的架构，形成一个全社会集中投放、收集、收运和处置网络。在前端，可以实现对分类投放、分类收集的全口径管理；在中端，可以在一张固废物流网上实现分类转运，节约物流成本，提高物流效率；在末端，无论是废旧物资，还是生活垃圾，都将进入不同的处理设施进行分类处理。

第二，在社会分工上要抓责任。政府在垃圾分类体系构建过程中，必须发挥主导作用，既要有后墙不倒的总体目标，又要有切实可行的阶段性目标。同时，要加强社会宣传教育，让全社会都知道，垃圾分类不只是物理分拣，更是生产生活观念的变迁；通过分类让垃圾减量，更是为城市减负。并且要对公共机构和相关企业强制实行垃圾分类；对居民家庭的生活垃圾，通过实行楼长制、箱长制、保洁员责任制等多种办法，加强监督，做到垃圾分类定规、垃圾投放定时、垃圾收集定人、垃圾清运定车、垃圾处置定位，形成全社会参与的良好氛围。既要吸引市民群众参与垃圾分类和可回收物的交投，还可以尝试推进居民生活垃圾按量收费，促进居民自觉地分投可再生资源，减少垃圾投放量。

第三，在操作推进上要抓落实。从垃圾分类收运到资源回收利用，是一个系统工程，需要明确实施流程，分解每个环节，既要有硬约束，又要简便务实。现行做法是公共场所实行2分法，公司单位实行3分法，居民家庭实行4分法，老百姓感到困惑，不知所措。为此建议在确保有害垃圾单独处置外，就按垃圾干湿分类，而且明确实行强制分类。在居民群众还未养成良好习惯的情况下，政府要做好最后的兜底，在垃圾中转处置每个环节中加强对生活垃圾二次分拣的制度完善，达到垃圾减量化的目的。

第四，在资源利用上要抓科技。垃圾分类处置，无论是资源化、减量化，还是无害化，都要依托科技，特别是要增强再生资源利用处置能力，更需要科技支撑。本课题组调研发现，目前本市只有废旧家电有相应的处置企业，其他废纸、废塑料、废金属等处置基本依赖外地，一旦外地需求减少或者禁止输入，可能非常被动。本市如果要将废旧物资从垃圾中持续有效地分出，急需完善本市相关产业布局，实现多样的、充分的资源利用；积极培育绿色产业，打造若干固废处理产业园区，形成集专业回收、分类加工、深度利用、无害化处理为一体的市内产业闭合链条；深入研究洋垃圾禁止进口之后，原先处理洋垃圾的企业如何过渡到服务本市的废旧资源回收利用和垃圾分类减量工作上。

第五，在制度保障上要抓立法。近年来，政府部门高度重视生活垃圾综合治理问题，出台了许多文件，但是，还没有从根本上改变过时的垃圾分类模式，强制执行还不够有力，重要的原因是法治体系还不够健全。因此，要加快完善地方性法律，为推进垃圾分类处理提供法律支撑。要在强调维护公共环境和加强生活垃圾管理是全社会共同责任的前提下，明确生产者、消费者和政府的责任边界。首先要对公共机构和有关企业的垃圾处置实行强制分类，狠抓垃圾分类源头管理，把垃圾分类工作纳入法治化治理轨道。要从促进垃圾“三化”处理目标出发研究设计立法条款，以“多投放多付费，分类垃圾少付费”为原则，使垃圾分类的每一个环节都有法律条款的支撑和规约，实现垃圾分类模式再造、全民参与垃圾分类更自觉，确保2020年前本市生活垃圾强制分类工作达到预期目标。