供给侧改革背景下平顺县产业扶贫研究

2018-05-18胡乃元王广斌

山西农业科学 2018年5期

胡乃元，王广斌

（山西农业大学经济管理学院，山西太谷030801）

1986年，我国成立了专职的扶贫工作机构，开始对农村贫困现象进行有针对性的消除，划定了328个国家级贫困县，并确定了开发式扶贫战略。此后，我国扶贫工作经历了八七扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、新世纪整村推进扶贫开发阶段[1]，并取得了重大进展，贫困人口的数量和比例都大幅下降。然而，过去我国的扶贫开发工作存在着贫困人口摸底不清、致贫原因不明、针对性不强、扶贫资金运用不精准等问题[2]。因此，2014年开始，中央制定并推行精准扶贫的战略，主要通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核4个方面的工作，构建扶贫工作长效机制。2014—2017年，我国的贫困人口从7017万减少至4 335万，精准扶贫工作取得了重大进展。在此过程中，产业发展作为一种能够真正化“输血”为“造血”的扶贫手段，在全国各地贫困地区推广，并取得了很大的成效。同时，由于近年来我国的供需关系面临着不可忽视的结构性矛盾，供需不匹配已经成为阻碍我国经济持续增长的重大障碍[3]，由此我国提出供给侧结构性改革，旨在从生产、供给端入手，调整供给结构，从而为经济发展提供新动力。那么，在我国经济结构调整的大环境下，产业扶贫应该发展什么样的产业，怎样发展产业，如何运用供给侧结构性改革的思想来继续推动产业扶贫，解决产业扶贫工作中的种种问题，创新产业扶贫的工作方法和机制，是确保脱贫攻坚成效、实现全面建成小康社会所面临的重要课题。

1 供给侧结构性改革与产业扶贫的关系

由于扶贫产业发展的主要目的在于推动贫困群众脱贫增收，具有普惠性和一定的政治意义，相对于一般产业发展有其特殊性。因此，为了考察供给侧结构性改革背景对产业扶贫的影响，探究新的经济条件下产业扶贫应该怎样发展，首先要对二者间的关系进行分析，明确其互动逻辑，进而才能准确分析供给侧结构性改革带给产业扶贫的影响。

1.1 供给侧改革为产业扶贫的发展带来了机遇

1.1.1 为产业扶贫提供了资金、项目支持从供给侧结构性改革补短板和全面建成小康社会的要求出发，我国将加大对贫困地区的资金投入。“十二五”期间，中央财政专项扶贫资金从2011年的272亿元增长到2015年的467.45亿元，年均增幅达到了14%；“十三五”的开头之年2016年更是达到了660.95亿元。因此，可以预见，“十三五”期间我国投入到贫困地区的财政资金必将继续保持较高的增长速度；另一方面，为了改善贫困地区群众的生活水平，加强贫困地区基础设施建设，交通、水利、通信等项目的建设必然向贫困地区倾斜[4]，影响贫困地区发展的传统不利因素作用越来越小，甚至可以化不利条件为有利条件，人们的生产与生活方式都将快速发生变化。这些都将为贫困地区的产业扶贫带来便利和机遇。

表1 “十二五”期间中央安排专项扶贫资金情况

1.1.2 为贫困地区产业发展提供了新路径供给侧结构性改革要求大力调整产业结构，这将推动我国整体产业的转移与升级，为贫困地区承接产业、发展产业提供空间。此外，农业供给侧改革通过土地制度改革和农业结构调整，还有利于提高农业发展的质量，促进一二三产业间的融合互动，为贫困地区农户减贫脱贫提供更多更好的路径和条件[5]。

1.2 产业扶贫为推动供给侧改革提供了动力

1.2.1 提高贫困群众消费水平扶贫不仅是民生工程，更是重要的经济活动，与供给侧结构性改革有着密切的联系[6]。当前，我国供给侧结构性改革的一个重要方面是补短板，旨在通过补短板创造新需求、扩大有效供给，而广大农村贫困人口，正是我国经济发展中的一个主要短板。截止2016年，我国还有4 000多万贫困人口，他们的住房面积小、质量差；耐用消费品的使用量大大低于全国平均水平，而在生活设施、医疗健康、教育水平等其他多个方面更是严重不足。贫困人口的消费水平虽然较低，但消费边际倾向高，消费层次与我国当前产业水平吻合，因而通过产业扶贫，促进贫困户增加收入，可以扩大消费总需求。

1.2.2 消化过剩产能我国供给侧结构性改革的重要目标之一是消化过剩产能，而通过修补贫困地区这个短板，推进基础设施建设和公共服务的发展，既能够扩大需求，又有助于消化过剩产能、增加就业机会，激发经济发展的动力。

综上所述，从解决我国供需矛盾的角度来看，产业扶贫与供给侧结构性改革是能够形成良性互动的[7]。可以说，不符合供给侧结构性改革要求的扶贫产业发展是不可持续的，而不能带动贫困群众脱贫致富的供给侧改革是无意义的。

2 平顺县产业扶贫现状与成效

平顺县位于山西省东南部，太行山南端，晋、冀、豫三省交界处，西与长治市、潞城市接壤，南部和西部与壶关县相连，北与黎城县毗邻，东与河南省林州市相接，南北长约45 km，总面积1 550 km2。该县是典型的干石山区，全境地形崎岖，山区面积占85%，土壤贫瘠，干旱缺水，自然条件较差。耕地面积 1.292 万 hm2，占总面积的 8.5%，人均耕地面积仅800 m2，主要种植玉米、谷子、小麦等作物，盛产花椒、党参等。工业部门有采矿、冶金、建材、水电、风电、机械、农副产品加工等。旅游景区主要有太行水乡、通天峡、天脊山、神龙湾、西沟村等。瓦日铁路、长平高速公路横贯全境。此外，平顺县西沟村是全国农村开展合作化运动的典范，是农村探索社会主义道路的先行者，李顺达、申纪兰等先进典型带领群众开荒造林、治理沟滩、发展生产，率先实行男女同工同酬，成为我国农业战线的一面旗帜，也成为平顺的精神象征。平顺县辖5镇7乡262个行政村，总人口 16.7 万，农业人口 13.4 万，其中，建档立卡贫困村241个，占行政村总数的92%，贫困户18616户、贫困人口54 052人，贫困发生率为40.2%，是国家级扶贫开发重点县[8]。近年来，平顺县通过产业扶贫、异地搬迁、教育扶贫、政策兜底等方式实现了脱贫攻坚的巨大进步，尤其是以新能源、中药材、旅游为主体的产业扶贫成效显著，截至2016年底，全县已有60个村25 162人脱贫。2016年，全省筛选出10个特色产业扶贫范例，平顺县排名第1；2017年4月，全国产业扶贫现场观摩会在平顺举行，平顺产业扶贫模式得到认可与推广。

2.1 全域化发展旅游产业

2.1.1 大力开发旅游资源平顺地处北纬36～37℃，冬无严寒，夏无酷暑，空气质量二级以上天数维持在360 d左右，旅游资源类型丰富，既有天脊山、小西天、通天大峡谷等独特的山水自然风光，又有金灯寺石窑、车当汉寨、七宝塔等历史人文景观，还有西沟展览馆、李顺达故居这样的纪念建筑和名人故居，民间习俗（如四景车、八音会）和现代节庆（如全国新闻记者漂流邀请赛和龙门文化艺术节）也丰富多样。不仅如此，平顺县旅游资源的品味特色也很明显，红色文化、地质公园、非物质文化遗产等门类齐全，且文化底蕴深厚。在这样的资源优势下，平顺县一方面大力推动基础设施建设，围绕景点修建循环互通的旅游交通网络，旅游公路里程达620 km，使得三省交界的独特区位优势得到了显现。此外，当地还通过造林绿化加强生态建设，使森林覆盖率达到了41.6%，为旅游业的发展营造了良好的环境。

2.1.2 带动贫困群众旅游增收平顺县以全域化旅游为发展思路，将生态、人文、景观等资源优势转化为脱贫攻坚产业支撑优势，推动旅游发展战略、制定“旅游+”行动计划，在大力建设通天峡和太行水乡等主体景区的同时，依托其影响力，延伸产业链条、丰富产业形态，把旅游发展和特色农副产品销售有机结合，带动了农产品深加工，构建景区与当地群众共享发展的利益共同体。同时，发掘其独具特色的乡村人文资源，引导广大困难群众从事旅游行业，不仅使平顺县的山水风光和历史人文资源得到开发和保护，而且推动了贫困群众脱贫增收。截至目前，平顺县扶持发展农家乐270余家，乡村旅游、运输、接待服务等旅游服务行业从业贫困人口达到5 700余人，人均年增收1.2万元左右[8]。在“十二五”期间，平顺县共接待游客855万人次，其中，境外游客12万人次，全县旅游综合收入由3.78亿元提高到16.75亿元，年均增长28.5%，带动8 000余人实现稳定就业。

2.2 全链条发展中药材产业

平顺县地处太行山区，海拔落差较大，独特的地形地貌特征和相对多样的气候条件，赋予了当地丰富的中药材资源。全县共有各类植物类药材300多种，其中，潞党参、连翘、柴胡、黄芪等道地中药材10多种，是潞党参的正宗原产地，发展中药材产业的资源优势得天独厚。平顺县按照“公司＋政府＋农业合作社＋基地”的现代化经营模式，引进山西振东集团，通过土地流转、种子预付、订单收购等模式，建成了平顺3.3万hm2中药材产业化项目，该项目有仓储车间2万m2，形成了抚育种植、技术服务、粗精加工、推广销售的中药材全产业链。在此基础上，平顺县积极探索贫困户脱贫增收新渠道，一方面，鼓励贫困户将闲置土地流转，赚取租金；另一方面，贫困户受雇于企业，从事中药材种植、经营等活动，领取工资性收入。在龙头企业的带动下，全县种植中药材的行政村达到202个，专业合作社达到159家，种植户达到2万户，其中，贫困户6 000余户、贫困人口1.2万多人，人均药材收入超过1 500元。通过这些举措，平顺县形成了合作社引导的中药材规模经营，并且合作社与龙头企业相结合，实现了生产、供销、金融“三位一体”的综合合作。

2.3 全方位发展新能源产业

平顺县境内平均海拔1 200～1 500 m，风力大，太阳辐射强、阳光通透率高，是理想的新能源产业落脚地。2015年，大唐风电一期50 MW项目正式并网发电，漳泽电力一期50 MW光电项目开工建设，申家坪、佛堂岭等村的光伏扶贫项目进展顺利。在光伏产业发展过程中，平顺县采取户用屋顶光伏系统、村级扶贫电站、集中式扶贫电站和光伏企业带动4种模式，带动贫困群众脱贫增收。建设77套户均3 kW户用光伏系统和12个村级电站，帮助427户贫困户户均年增收3 000余元。漳泽电力在光伏发电项目建设过程中，雇佣当地群众，为144名贫困群众发放工资人均5 000元左右。同时，平顺县构建新能源发展与贫困户的利益联结机制，保障每个贫困户年度可支配收入不低于3 000元，且持续获益20 a。实施农村新能源行动，推进光伏发电是实现经济社会可持续发展的重要举措，平顺县利用其资源优势，大力发展光伏发电、风能发电，使得广大贫困户受益，为当地农村的可持续发展注入了活力。

从平顺县发展产业的举措看，不仅能在短期内使广大贫困群众得到实惠、实现脱贫增收，而且能使群众得到长远的收益。其根本原因就在于，平顺县并没有将扶贫资金用于短平快的产业项目，而是从供给与需求相匹配的角度考虑产业的长远发展，既着眼于调整解决供需不匹配的矛盾，将当地独特的资源开发与市场长期需求相结合，又能利用扶贫的契机补齐贫困地区基础设施等短板，为后续脱贫致富打下基础。同时，平顺县能很好地将产业发展和贫困群众的脱贫致富结合起来，建立利益联结机制，使贫困群众走进产业，产业发展惠及贫困群众。

3 供给侧改革背景下平顺县产业扶贫中存在的制约因素分析

贫困地区产业的发展是一个长期的过程，由于经济发展的滞后、思想观念的保守等原因，其产业发展中存在的问题很多。而从供给侧结构性改革和产业长远发展的角度来看，市场是供需双方之间的纽带，企业是供给侧的主体，科研推广和人力资本是产业持续发展的动力，农业结构是农村产业发展的基础。因此，从这几个方面来看，平顺县的产业发展主要面临以下制约因素。

3.1 农村市场发展不健全

供给侧结构性改革解决的是供需之间的矛盾问题，而市场是供需之间的桥梁，只有建设好健全、平等、自由的市场机制，让产品、信息、资金能够畅通地流动，供需之间的矛盾才能得到解决。但在贫困地区，农村市场发展相对滞后。其原因是多方面的：一是农民的收入低，消费能力有限[9]；二是多年来农村的产品结构不合理，产品大多数是一些低端的日用品，农村以集市为中心的市场也不利于拓展农村产品的消费区域，造成农村市场单一化；三是农民的市场经济观念、消费观念都相对落后[9]。此外，农村信息服务严重不足、农产品物流体系建设滞后等也造成了农村市场的发展缓慢[10]。例如，在调查中发现，平顺县贫困村民虽然种植了中药材等特色农产品，但销售完全依赖于合作社和龙头企业，这样虽然在一定程度上解决了农产品的销售问题，但从根本上来说，如果贫困群众不能真正参与进市场竞争，农村市场发展也就难以为继。

3.2 农业科技研发、推广体系不完善

供给侧结构性改革的目的在于解决供需之间的矛盾问题，而贫困地区农产品与目前人们的需求不匹配，很大程度上在于传统农业科技投入不足，不能生产出品质好、效益高的农产品。因此，要推动农业供给侧结构性改革，解决供需不匹配问题，关键一点在于农业科技的投入是否充足。不同于小农经济的精耕细作，现代农业更讲求科技的投入。经济学家西奥多·舒尔茨提出，改造传统农业的关键是要引进新的现代农业生产要素，这些要素可以使农业成本下降，从而使农业成为经济增长的源泉，而新的生产要素关键实际上就是“技术变化”[11]。可见“科技”在现代农业中所起的作用。而在对平顺县的调查中发现，绝大多数农户在农业生产过程中并没有很多的技术投入，比如种植中药材，主要还是靠精耕细作来保证收成，耗时耗力，种植的品种也较为单一。这一方面是因为中药材本身的特点，另一方面也是因为当地农业人才短缺，农业科技研发滞后。此外，农业科技推广方式落后也限制了技术的传播，推广内容和农民所需不匹配，理论与实际难以结合，农民遇到问题也无法及时与专家沟通。这些问题都造成了贫困地区农业发展过程中后劲不足、农业生产率低下，农民生活水平难以持续提高。

3.3 农村创新创业发展滞后

企业是国民经济的细胞，是市场的主体。在推动农业供给侧结构性改革的过程中，如果在贫困地区没有足够的市场主体，那么解决供需之间的矛盾问题就是空谈。然而，根据对平顺县的调查，贫困农村的创新创业进展仍然缓慢，这有几个方面的原因：一是贫困地区农民的创新创业观念缺失。长期落后的经济发展、保守的文化观念，使人们普遍偏爱较为稳定的政府、学校、事业单位的工作，而对创业活动持抵触态度[12]。在调查中发现，很多家里有大学生的贫困户都希望孩子毕业后能够找一份稳定的工作，而不是回到乡村进行创业。而农村的创业者大多数是在外打工的农民积累了一定资金，才回到家乡进行创业，但首选的项目主要集中在种植养殖等第一产业；二是贫困地区创新创业的资源与条件也十分匮乏。一方面是地方政府更青睐于通过资金、政策等支持引导龙头企业入驻农村推动脱贫，而对于普通农户创业提供的资金较少；另一方面也在于市场来源资金短缺，农村金融不完善，缺乏对农民创业的有效支持，同时，贫困村也缺乏创业孵化器等配套服务及完善的创业平台。多种资源的缺失导致很多优秀的项目难以起步或者不得不半路夭折，例如，在平顺县旅游产业的发展中，虽然很多贫困户都兴建了农家乐等项目，但由于旅游发展还处在开发阶段，游客人数相对较少，且存在农家乐的建设不科学、布局不合理等问题，贫困户很难从这些项目中受益，而政府有限的扶持资金也很难帮助项目长期维持生存。

3.4 农村人力资源开发不足

人力资本决定着经济增长潜力，是推动供给侧改革的重要影响因素。而在产业发展的过程中，人才也是科技研发、产品生产、市场推广的重要力量。经过多年的脱贫开发，很多贫困地区的面貌已经发生了巨大变化，在对平顺县的调查中发现，当地已经初步形成了以旅游、中药材、新能源三大产业为支撑的发展模式，扶贫方式已经从“输血”开始转变为“造血”，而在这样的新形势下，市场化的运作已经成为了贫困地区农村经济持续发展的关键环节，这显然对人力资源提出了更高的要求，然而，目前在贫困地区，无论是担负集体经济发展重任的村干部，还是带动村民脱贫致富的“领头雁”和农业技术人才都存在短缺，人才短缺已经成为限制贫困地区持续发展的瓶颈之一。在调查中发现，目前贫困村的村干部、种植大户等农村人才群体，只能适应农村低水平发展的要求，要实现农村的高水平发展，进一步壮大农业产业，实行规模化集约化经营，推进农村社会治理水平的提高，还需要更多专业化的人才[13]。例如，在平顺县龙溪镇佛堂岭村，新能源产业和中药材种植发展良好，贫困户脱贫增收状况也走在全县前列，然而就是在这样的“样板村”，也存在党参产业加工链条短、缺乏自有品牌，利润相对较低，需要提升产业发展层次等问题，而这些问题的解决都需要更高层次的人才。同时，随着工业化和城镇化的发展，农村年轻劳动力大量外流，很多农村只剩下老弱妇幼，他们在产业发展过程中起到的作用十分有限，因而如果没有充足的劳动力，那么产业发展也很难持续。

3.5 农业结构不合理

对于贫困地区而言，农业结构是农村产业发展的基础，有什么样的农业结构，就会有什么样的产业结构。2015年，农业部下发《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，提出要调减非优势产区的玉米产量，积极引导农民改种大豆、薯类杂粮、青贮玉米、优质饲草等[14]。同时，“我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存[15]。”这里供过于求主要就是玉米的产量和储量过大，且国内外价格倒挂。因而农业供给侧结构性改革中调减玉米产量也就成为了重要内容。平顺县地处太行山区，也是需大力调减玉米产量的区域之一，然而，虽然平顺县积极推动种植结构调整，引导贫困户种植中药材、大棚蔬菜等经济作物，但平顺县的玉米种植面积依然占到耕地总面积的80%以上，许多贫困户不愿种植其他作物，主要是因为种植中药材等经济作物十分耗费时间、精力，仅其采摘就需要30 d左右的时间，而种植玉米在播种后就可不用再悉心管理。还有些农民对中药材等特色农产品信心不足，造成他们没有调整种植结构的意愿，一些地方政府只是将工作的重心放在脱贫上，追求脱贫的速度和数量，而对调整农业结构这样需长期来推动的事情积极性不高，因而造成玉米种植面积依然很大。长期来看，随着玉米收储制度改革的进行，玉米的价格将回归市场正常价格，这对贫困户的脱贫致富十分不利，甚至可能造成返贫或更深程度的贫困；而对于中药材等特色农产品而言，如果没有牢固可靠的种植业基础，那么其产业就像空中楼阁，不能持续发展。

4 平顺县产业扶贫对策建议

4.1 推进农村电子商务快速发展，完善农村市场体系

农村市场的建设和发展是一个相对缓慢的过程，要从文化、制度等各个方面加以培育。一方面，针对平顺县的情况，首先还是要继续加快脱贫攻坚的步伐，通过各种途径增加农民收入，提高农民的消费能力，这是建设农村市场的关键环节，也是开拓农村市场的根本；其次，要加强对贫困群众的思想教育，用市场观念来引导他们逐步改变传统的生产生活方式，使农民深刻认识到市场规律的作用和影响，避免农民盲目的跟风种植、养殖；第三，政府机构要充分认识到农民在市场中的弱势地位，加强对农民在市场活动中的保护，让贫困群众可以放心地开展生产，进行市场活动。另一方面，在电子商务快速发展的今天，农产品的市场营销活动已经发生了巨大变化，如果不能及时发展农村电子商务，那么贫困村的产业扶贫必然停滞，生产、销售这一链条就会发生梗阻，因此，要加快贫困村电子商务的发展，推动农村网络基础设施建设和特色农产品品牌建设[16]，转变营销方式，充分发挥农业合作社的作用，保障农村电子商务的发展。

4.2 加强农村科技推广体系建设，发展农村支撑产业

贫困地区要发展适应现代社会产业，必然要生产适应现代社会的产品，也就必须为农业发展注入科技的力量。在平顺县这样缺乏资金和人才的贫困地区，短时间内要建立一套完整的农业科技研发体系是比较困难的，必须充分发挥农业高校、科研院所的作用，高校、科研院所拥有丰富的技术、信息和人力资源，因此，推动政府、企业、农业合作社与高校、科研院所的紧密结合，可以在新技术推广、新产品培育等各方面取得成效。此外，在农业科技推广方面，除了继续加强龙头企业和合作社专业人员的指导外，还应充分利用现代媒体技术，建立农业技术信息平台等，通过视频对话、远程操作等方式，实时对农民生产进行指导，让农民可以有效参与到农业科技研发的过程中，充分表达需求，提高农业科技研发的有效性。只有在科技的推动下，平顺县以旅游、中药材、新能源为主的三大产业才能够更好地满足现代社会的需求，也才能够进一步在脱贫攻坚中发挥支撑作用。

4.3 开发农村人力资源，推动农村创新创业

开发农村人力资源，一是要让劳动力充分地补充到产业发展的过程中去，在种植、加工、销售等各个方面发挥作用，成为产业发展的中坚力量，而更重要的则是要改变目前创新创业的困难局面，为贫困地区发展注入活力。这一方面要培育一批新型职业农民和适应现代农业发展需要的新农民，提高农民的农业技能，优化农业的从业者结构，从而推动现代农业的发展；另一方面，要大力支持进城农民工返乡创业，进城农民工相对来说视野开阔，有资金，最重要的是他们和农村有血脉联系，容易创业成功[17]。同时，也要鼓励高校毕业生、农业科技人员、企业主等各类人才回乡下乡创新创业，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村。除此之外，要让广大农村创业者安心创业，还需要建立一套完善的保障机制，在税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面给予优惠政策，建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台等配套服务设施[18]。

4.4 优化农业种植结构，推进农业适度规模经营

根据我国现阶段玉米供大于求，库存增加，种植效益低下的情况，2017年中央一号文件提出“要继续调减非优势区籽粒玉米产量，增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等”。太行山区平顺县作为调减玉米产量的主要区域之一，同样需要进一步调整种植结构，一方面，除了大力发展中药材、大红袍花椒、番茄等产业外，还可依托长治市适宜种植谷子等小杂粮发展的优势条件，推动小杂粮的种植。此外，平顺县很多农民不愿意改种其他经济作物，原因是其外出打工无时间照料，针对这一情况，可以鼓励、引导种植专业户、合作社、企业主等进一步发展适度规模经营[19]，这样，在外打工的农民可以收取土地租金，还可以以土地入股的形式参与分红等，既可解决在外务工农民土地闲置或使用效益低下的问题，增加农民收入，同时又能发展规模经营，提高农业生产效率[20]。政府要充分认识到调整种植结构不仅仅是供给侧改革的要求，对脱贫攻坚也意义重大，在这个过程中，不仅贫困群众会持久受益，而且对当地现代农业的发展具有重要的推动意义。