监理市场状况分析及对策

费超

摘要：交通建设工程的建设行为直接决定了工程质量管理水平和实体质量，而作为管理咨询角色的监理单位，应该对规范建设行为，提高工程实体质量起到积极作用。但是监理市场管理的不规范、随意压价的恶性竞争、职业道德的匮乏、监理企业内部管理制度的不完善、人才储备的严重不足、建设单位等社会各界对监理单位的信任度不足等问题一直存在，究其原因，主要是当前我国交通建设市场的环境和监理行业本身的特点所致。解决监理的问题，必须分析问题的原因，实践摸索可行的改进方法，探究改革方向和目标。交通建设行业需要健康的、履责的监理企业，需要认真负责的、合格的监理从业人员，更需要系统的政策引导和规范的市场监管。

关键词：监理；交通建设；質量

一、监理的处境和折射出的问题

1.工程监理法规体系和市场体系不够完善

尽管《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规中均有工程监理的有关规定，但目前尚未建立系统、完善的工程监理法规体系，虽然在今年省质安局发布的《监督工作标准化指南》中只是对监理企业资质和人员资质的申报和考核程序进行了规范，对监理执业监管方面并未提及。具体表现在：一是监理市场的监管体系只局限在质监系统，与建设管理部门没有形成合力；二是各监管部门间的层级和横向职责不清，遇到问题常有推诿；三是监管程序和相关文书缺少上级文件依据，行政执法不规范。这在一定程度上影响了工程监理行业的发展和监管水平的提高。

2.监理招标不规范，企业价值和企业信用没能有效结合

由于省厅对公路工程监理招投标尚没有明确的规范，目前各区市县大多是建设单位委托招标代理，根据建委的招投标办法履行招投标程序，而交通系统和建设系统又存在行业隔阂，致使交通系统的有关规定在招投标过程中难以实施，尤其是信用考核结果在评标过程中难以得到运用，企业价值无从体现，评价的再好，无用武之地也是废纸一张。这就给建设单位随意选择监理企业留出了空挡，造成了监理市场的恶性价格竞争。从行业管理的角度，自然形成各自为政、上下一条线，自己的队伍自己招标，自己的工程自己干，以行业管理为由造成行业垄断。

3.监理投标取费偏低以及监理企业相对压价的恶性竞争

目前，我市的监理费率主要通过政府决定和市场竞争的方式取得，虽然近三年费率整体情况较往年有所好转，但相对而言，监理取费较实际工作要求比较是严重偏低的。同样是服务型企业，监理公司的利润跟设计咨询公司比较有相当的差距。即使是2007年国家发改委和建设部新颁布的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》实行后，监理取费也没有实质提高，仍处于较低水平，行业的准入门槛相对不是很高。于是很多实力不强的民营小监理企业大量涌入，这些企业没有完善的组织结构，人才匮乏，往往是接到监理任务后，临时聘用没有丰富实际监理经验的监理人员，工资等相关费用较低，所以这些监理企业能够以比市场平均价格和国家规定的监理取费标准更低价格获得中标。低价中标的结果必然导致降低监理服务质量，使监理企业的信誉蒙受损失，过低的监理取费势必会造成监理人员待遇偏低，使高素质的监理流失，导致监理的成效降低，反过来又影响了监理的报酬，这样就形成了恶性的循环。从而导致监理费率不断降低，人才不断流失，监理行为质量和工程实体质量不断下降。从本地区的实际情况来看，一般水平相当的技术人员，在施工现场担任建设单位的现场工程师，比担任监理单位的项目总监，其收入要高30%以上，而且现场工程师的责任小、权力大，试问在这样的差距下谁还愿意当监理，固然直接导致了监理从业人员水平不高。由于监理市场的压价竞争，各个监理企业的生存空间被一次次地压缩，也使得整个监理行业的发展与规范化、标准化的要求渐行渐远。

4.监理企业挂靠、人员离岗现象普遍

由于我国实施强制性监理制度，很多时候建设单位只是把监理视作建设单位的劳务，并不指望监理发挥实际的作用，从而压低监理费率，监理企业为了生存，经常通过违规的转包、挂靠等途径压低自身的经营成本，导致人员离岗现象非常普遍。给市场监管带来了难度，同时监管部门一旦监管不力就会顺势分担市场违规行为带来的质量和安全责任风险，使监管工作显得十分被动。

监理市场资质挂靠状况及原因主要有：一是个别工程需要的监理业绩较高，而我市监理企业缺乏业绩，所以不得不借用其他企业资质；二是有的监理企业为了保证中标，借用其他企业资质围标，结果用其他企业资质中标；三是个别没有注册企业的个人或组织挂靠其他监理企业资质从业。

5.监理人员投入不足

面对激烈的市场竞争，要取得竞争的胜利，最有效、最简单的方法就是压价。在收入严重萎缩的情况下，为保证生存，许多监理企业便开始在监理人员上做文章。一是减少实际参与工程监理的监理人数，二是一个监理工程师分管几个工地，三是降低资质要求聘用监理人员。目前我市的监理市场持证从业人员不足已是不争的事实，是客观存在的重要矛盾，但为什么在目前建设任务如此繁重的情况下仍能满足市场需求呢？正是由于人员流动频繁，挂名现象严重，普遍缺岗漏岗，业主不重视和监督管理缺口等原因造成了目前市场饱和的假象。只要我们稍加分析，这种矛盾就会立刻暴露出来。

据统计，按照工程造价每5000万配备一名监理工程师，1：3配备监理员的量化标准，去年本地区所有监理机构应投入监理人员151人，相比投标承诺的263人已经放宽了112人，然而监理机构实际投入人员仅为70人，占放宽后的标准还不足50%，也就是说目前的监理人员数量仅仅能满足全市不足50%的市场需求。

6.监理人员的业务水平参差不齐，结构不合理

一是从事工程监理的从业人员普遍存在专业知识面窄、综合素质不高，懂设计、懂施工、懂试验、懂管理、懂经济、懂合同条款的综合业务型人才十分缺乏；二是监理队伍的年龄出现不是老化就是太年轻的两极分化现象；三是投标时挂名的多，但实际进场人员普遍存在资质严重降低，有专业实践经验和项目管理经验的人员严重不足；四是部分监理人员职业操守较差，利用职权谋取个人利益的现象还时有发生。这些都与日益加大的建设难度已经不成正比，甚至被落下了一大截，其中最明显的是常规的普通公路和农村公路工程还能应付，但遇到大型桥隧工程比重大的工程时基本都被外地企业抢占市场，偶有利用多年的在普通公路建设领域积攒下的惯性优势挣得个别标段的，实际证明都是差强人意，无论是人员配备、业务素质、工作质量都达不到工程管理要求。从业人员的普遍素质不高，难以向建设单位提供高水平的管理服务，建设单位无法从监理的服务中获得足够的效益。监理的技术服务的价值不足以吸引建设单位埋单，这样的局面反映了监理角色的尴尬和错位。

7.项目业主对监理的认识不到位，管理行为不规范，监理责权利不统一

一是项目业主对工程监理工作的性质、作用在认识上有偏差。有的项目业主认为，请监理的目的只是负责工程质量把关，仅仅把监理人员当作工程质量检查员、监督员，投资和进度控制权仍掌握在业主手中，不肯授予监理。当然质量把关是监理义无反顾的责任，但投资控制是质量、进度控制的有效手段之一，没有投资控制权，也不利于监理进行质量、进度控制；还有的项目业主认为，现在都提倡“少花钱，多办事，不花钱，也能办成事”，搞工程建设，本单位也有内行人，采用业主自行监控的传统模式即可，不需要花钱请监理，请监理主要是上级文件硬性规定，只能应付，招進来的监理只做抵挡责任的盾，不做施展监管的矛，所以在委托监理时把监理服务费降得很低，大大超出国家规定的合理定价，甚至以种种理由扣减和拖欠，使监理企业无法开展正常工作。

二是业主的不规范行为造成监理责权利不统一。

目前，我市的监理市场还存在“大业主，小监理”现象，有的业主对监理工作干预较多，有的业主则不通过监理工程师直接给施工方下达指令，造成不必要的纠纷和误解。有的项目业主遇到质量和安全问题时还出现重罚监理、偏袒施工的怪现象，当然，监理是依据合同、标准和规范，利用业主授予的权力，对工程实施不间断的、全过程的、全方位的监理的，其工作的优劣直接影响着工程质量和安全，但这绝不能排除施工方的第一质量安全责任人的地位。其实，监理工程师应该是工程建设项目现场的惟一管理者，业主委托了监理，就应由监理工程师去实施对工程建设项目的监督与管理，业主的意见和决策均应通过监理工程师实施，而业主所要做的，是如何做好对监理的管理，而非直接对工程建设项目的管理。为什么监理企业敢于挂靠，人员敢于离岗呢？关键在于监理的责任没有真正落实，离岗之后并没有太大的责任后果。按照权责一致的原则，建设单位没有真正授权，监理的权力很小，也无法承担实际的监理责任。作为监理合同的甲方，建设单位心知肚明，难以对监理质量提出较高的要求，比如监理转序工作等等。

二、原因分析及对策

1.完善法律法规体系，明确各方监管责任

监理市场监管涉及到工程项目建设的多个环节，包括项目计划、资质初审、招投标、执业过程管理、考核评价、信用累积等，这些环节中参与管理的部门包括交通主管部门、建设单位等，比如市场定价、招投标、监理过程管理、信用结果运用等重要环节还需要其他部门共同完成，这其中如果任一个部门不作为，就会致使相应的环节出现扭曲，最终影响整个市场的发展导向。所以需要对这些部门在各环节的职能进行明确，只有在法律法规的基础上明确各方的管理职责后才能促进各部门真正的发挥管理动能，避免推诿扯皮，共同推动监理行业的正向发展。

2.应尽快规范建设市场定价机制和诚信机制

市场作为“看不见的手"调控着企业行为和市场选择，其中，企业诚信机制和市场定价机制最为关键，而且信用和价格机制应该是相互关联和制约，此外、在建立企业诚信机制的同时建立监理行业个人的诚信机制，减少和杜绝不良分子对监理行业的损害。监理市场的价格费率应该按照国家规定保持在一个合理的范围内，具体选择监理企业时，按照企业信用作为竞争的主要依据。信用好的监理企业监理成果好，监理价值高于一般企业，可以获得更多的机会甚至更高的价格，最终获得更多的发展机会，并更好地提高技术能力和监理质量，形成良性循环。但是，这样的市场机制在现今的监理业内还远没有形成，导致了监理的市场选择几乎是单一的价格竞争，结果就是监理进一步压低成本，监理质量更低。

3.规范监理招投标管理

目前，招投标是能够让定价机制和诚信机制在市场选择过程中真正发挥作用的唯一途径，尤其是诚信机制的运用，要规范市场秩序，就要遵循木桶效应，这三者缺一不可。首先要制定公路建设领域统一的监理市场招投标管理办法，明确招投标过程中参与各方的责任和要遵守的秩序；其次是要将招投标代理机构纳入信用体系管理范畴，推动招投标管理办法的顺利普及实施；最后是要利用招投标办法中的职责分工加强部门间监管，不可一方独大，保障招投标的程序和内容规范。

4.积极探索和倡导监理打捆招标模式

打捆招标就是以某个地区为单位，在某个建设期内对进行一次性招标监理合同段总监办，即地区级总监办，后续每开工一个项目，其监理任务和监理费用直接追加至地区级总监办，总监办下设若干驻地办，总监办不在直接对业主负责，而主要对中心实验室和驻地办实施规范化管理。是监理企业项目管理和行业管理的一大进步，一是通过集约化的管理，压缩监理企业在总监办建设上的投入，从而保证监理人员力量的投入；二是总监办和驻地办间的权责更加分明，既有利于发挥监理人员的工作积极性，又可以利用独当一面的机会培养人才；三是该模式的实施需要将监理招投标的职能从县区建设单位手中提升到建设管理部门，这就大大削弱了以往的地方保护主义造成的市场垄断，对费率的保证、信用体系的运行、监理的威信和积极性等益处良多，更有利于引导市场的良性竞争；四是可以建立行业管理部门、地区级总监办、建设单位、驻地办四层联动层级管理体系，便于各管理部门的工作开展；五是由于对总监办人员素质要求的提高，更有利于培养监理行业内的综合高素质人才，为公路建设行业培养一批技术一流经验丰富的智囊团，服务于工程建设和未来市场发展规划，作为建设管理力量的有力补充。

5.监理市场监管手段要做出趋向实效的转变

在目前的监理市场形势下，一味的实行严厉的、一刀切的管理方法是不科学的，要注重严格执法监督，更要注重宏观控制。一是在面对目前监理从业人员基数低，人员素质不均衡的现状，要实行草根化的人员调控模式，这就要求作为监督部门要对所有从业人员的业绩、能力、责任心等素质情况有总体掌握，对人员配置不求多但求精，按照工程进度动态调配，并且要注重后备人才的培养；二是监督频率和督查内容要有计划，要针对不同机构的特点做以倾向，能力弱的机构主抓责任和基础工作，以稳定为基础，能力强的机构主抓亮点和成绩提升，以拔高为目标，使各机构间拉开层次。三是在信用评价方面要根据市局的市场信用体系建设要求，在原有评价细则的基础上进一步对监理单位、建设单位、质监站、建设处等部门的职责和评价流程进行明确，开展督查工作时要为年终的信用评价收集充足的彩信依据，为我站的综合评价争取主动，为宏观控制留出充足空间。

（作者单位：大连市建设工程质量与安全监督服务中心）