住房制度改革开启了美好生活的大门——纪念改革开放40周年

文/穆子犁

一、住房制度改革曲折发展的历程

在1958年到1977年的20年里，我国实行“统一管理、统一分配、以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金主要来源于政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种重要福利。这种制度模式在当时消费水平较低的社会发展阶段，较好地满足了职工的基本住房需求。但是在这段时间里，我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足不断显现并成为严重的社会问题。

（一）住房商品化是住房制度改革的发轫

1980年4月，邓小平同志就住宅问题发表重要讲话，首次较为系统地提出出售公房、调整房租（发放补贴）、提倡个人建房买房的改革总体设想，实现了对传统住房制度下住房公有制思想的重大突破。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式允许实行住房商品化政策，自此揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。

1978－1993年的15年是我国住房制度改革不断探索和发展的时期，可以分为两个阶段：第一阶段（1978－1985年），我国政府进行公房出售和补贴出售住房试点，利用多种形式的尝试和创新，积累了有益的经验。第二阶段（1986－1993年）是福利分房制度改革深化阶段。在之前试点的基础上，1986年以后，城镇住房制度改革取得重大突破，掀起了第一轮房改热潮。

1994年7月18日，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理分担的体制；把各单位建房、分房和维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配的货币工资分配为主的方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收人家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维性需求过于旺盛，“购房难”由单纯的经济问题成为严重的社会问题。同时，由于政府对其住房保障职能认识不足，这一时期的住房保障制度建设未及时跟进，未能有效保障城镇中低收入家庭、最低收入家庭和“夹心层”的住房权利，相关住房保障政策也难以得到有效执行，引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出。修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。这标志着城镇住房制度改革已进入深化和全面实施阶段。

（二）住房制度改革“闯关”：停止住房实物分配

1998年7月发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），正式停止住房实物分配，启动住房分配货币化和房地产市场化改革。其后，商品房市场快速发展并促使建筑业和房地产业成长为国民经济支柱产业之一，对改善居民居住条件、完善住房供应体系起到了重大的作用。但是部分城市房价上涨过快、住房投资投机随后，我国不断出台各种调控措施。

（三）住房保障制度全面建立是住房制度改革的成果

2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）的出台，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，并通过下达数量化的具体指标任务，要求进一步建立健全城市廉租住房制度，保障性住房建设进入快速发展时期。特别是进入“十二五”时期以来，国家财政中用于保障住房建设的资金大幅增加。至今，已经初步建立了包括廉租住房、经济适用住房、限价商品房、各类棚户区改造以及农村危房等在内的保障性住房体系。

（四）住房制度改革开创了房地产业发展的新局面

40年的住房制度改革实践，以住房商品化为发轫的我国住房制度改革思路，从单一的由政府承担的“保障轨”，发展到更多依赖市场的“市场轨”，再发展为“市场轨”与“保障轨”并存的“双轨制”。党的十八大以后又提出加强住房租赁市场建设，这是对住房制度改革思路的丰富和发展。我国住房制度改革进程曲折，但总体看，顺应了市场经济体制发展的要求，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度体系框架，并根据经济社会发展的不同阶段不断改革和完善住房政策，取得一系列积极成效。我国城镇居民住房基本实现了自有化和商品化。住房和城乡建设部提供的数据显示：截至2010年底，我国城镇居民人均住房面积已经超过30平方米，家庭自有住房率达到80%以上；2011年，全国家庭自有住房拥有率为89.68%，城市家庭自有住房拥有率为85.39%。由商品房、限价商品房、经济适用房、公共租赁房和廉租房等构成的住房供应体系初步形成。住房多元化的投资、持续化的融资、专业化的生产和服务、市场化的交换、货币化的分配和多数社会成员家庭住房消费主要由市场调节的体制基本建立。住房制度改革使住房资源配置优化，住房扩大再生产持续实现，房地产业迅速崛起，房地产投资快速增长，房地产增加值在国民经济中占有重要地位，并带动几十个相关产业的发展，为拉动GDP增长作出了重要贡献。城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率显著上升，基础设施、公共服务和居住环境显著改善。作为配套改革重大措施之一，住房改革减轻了国有企业负担，促进了企业经营机制的转化，减轻了财政沉重的投资建房和维修管理负担，撬动了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展，增加了政府财政收入。

二、我国住房制度改革成功的主要原因

我国住房制度改革的成功，从宏观上来说，最根本的原因是中国共产党正确领导和邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指引。从微观上来说，笔者认为，主要有以下几大原因。

（一）坚持民生至上的价值导向

中华人民共和国成立以后，党和政府始终将城镇居民的住房困难作为重大民生问题放在心上。“文革”结束后，面对民众住房困难的严峻形势，党中央将住房问题提上主要议事日程，决定全面推进住房制度改革。早在1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中就明确指出，“住房问题是重要的民生问题”，要切实加大解决城市低收入家庭住房困难的力度，并以此作为政府公共服务的重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。明确规定要将此纳入地方政府的政绩考核之中。2007年10月，党的十七大报告指出，“居民住房是关系群众切身利益的问题”，提出必须在经济发展的基础上努力使全体人民“住有所居”。同年11月19日，国务院总理温家宝在新加坡发表讲话说：“如果提起人民的生活，我最为关注的是住房问题。”党的十八大，习近平总书记重申，“人民对美好生活的追求，就是我们的奋斗目标”，并且对完善住房制度提出一系列重要指示。党和政府在住房问题上始终坚持民生至上的价值导向，非常重视吸收全人类的优秀成果加以总结、消化、吸收、创新，积极采取各种措施予以落实，是住房制度改革成效显著的重要原因之一。

（二）坚持住房制度改革的市场取向

坚定不移地走市场主导的改革路线，这是我国改革成果卓著的一个关键原因，住房制度改革也不例外。住房制度改革就是从“住房商品化”开始的，首先发展商品生产和商品交换，搞商品经济，后来又发展为市场经济，建立市场经济体制与制度。我国一方面推进市场经济，但同时也没有将计划体制与制度予以全盘否定，而是让新、旧两种体制和制度共存，并使两方面尽可能发挥相互补充的作用，即通过推行渐进式改革，逐渐在动态过程中使计划与市场达到一种比较均衡大转移。把经济工作作为中心工作来抓，引导并凝聚了全民族的关注点，聚精会神搞经济，一心一意谋发展，激发了人们追求财富、改善生活的积极性，推动国民经济蓬勃发展。国家经济高增长，民众收入大增长，这是住房制度改革取得成效的最重要的物质基础。在改革发展的过程中，国务院将住房消费作为我国经济发展的新增长点，将住宅与房地产业作为国民经济支柱产业：一方面以住房制度改革推进国民经济发展，促使人民群众的收入不断增加，增加了住房的消费能力；另一方面住房制度改革又使住房消费需求得到空前的释放，人们的居住水平得到显著提升。的状态。经过40年的努力，我国市场取向的改革得到了不断深化，党的十八大又进一步提出让市场在资源配置中起决定性作用和努力发挥政府的作用，这样既推进了改革，又维护了社会稳定。

（三）着力于促进经济发展

我国改革开放之初提出了新的发展思路，其中最重要的一点就是把党和国家工作的重点从抓阶级斗争转到抓经济工作上来，实现了工作重点的

（四）安定民心，维护社会稳定

我国住房制度改革最显著的特征是以住房市场化保证了效率，以建立住房保障制度保证了公平，这是住房制度改革较好实现改革、发展、稳定的核心。面对房地产价格上涨，政府采取各种手段、各种措施加强调控，从全面调控到精准调控，再到“分类调控”、“一城一策”，确保了房地产市场稳定。社会保障是民生安全网、社会稳定器。党中央坚持改革开放，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策，全面建立住房保障制度。国家投入大量资金建设保障性住房，供应、分配给中低收入住房困难家庭，较好地解决了住房困难问题，稳定了人心，稳定了社会。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，为适应我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一客观情后提出主要奋斗目标以及主要的政策与措施，通过真抓实干使规划变成现实。制定和实施规划的最大好处，就是有利于国家从上到下都明白未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施，因此有利于凝聚力量，形成合力，克服困难。住房制度改革40年，正是伴随着这些规划的制定与实施，逐步地解决了许多问题，一步一步地取得了成效。况，党的十九大报告明确提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，保障水平稳步提高，让人民群众更多地分享经济社会发展成果。

（五）制定和实施了一系列发展规划

住房制度改革成功是认真调研、制定出规划并努力实施的结果。住房制度改革在党的工作中有规划。中央政府工作有规划，各个城市的工作也都有规划，特别是涉及未来5年发展的中期规划和涉及年度、季度发展的短期规划，相互之间密切衔接。每个发展规划都指出存在的主要问题，然

三、住房制度深化改革任重道远

（一）住房制度深化改革的定位

住房制度改革是在党的十八大提出全面深化改革、党的十九大明确我国进入中国特色社会主义新时期后的改革大业之一。在新时代的背景下，住房制度深化改革具有新的定位和内涵，需要准确把握。

一是深化住房制度改革要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并要将住房制度改革自觉融入现代化经济体系之中，从而焕发新活力，迈上新台阶。习近平同志指出，建设现代化经济体系是我国发展的战略目标，也是转变经济发展方式、优化经济结构、转换经济增长动力的迫切要求。只有形成现代化经济体系，才能更好顺应现代化发展潮流和赢得国际竞争主动，才能为其他领域现代化提供有力支撑。习近平同志强调，现代化经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体。要建设创新引领、协同发展的产业体系；要建设统一开放、竞争有序的市场体系；要建设体现效率、促进公平的收入分配体系；要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系；要建设资源节约、环境友好的绿色发展体系；要建设多元平衡、安全高效的全面开放体系；要建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度。

二是深化住房制度改革要对标更高标准，奔着问题去。在前几年，有不少人大代表针对“现在住房制度改革有失人心”的问题提出“二次房改”的建议，理由是自1990年以来，我国的住房制度改革一度有过重“市场化”、轻“保障化”倾向，存在房价调控不力等问题。笔者认为，将 “二次房改”与深化改革作割裂式表述，容易使人产生对以往改革成果的模糊认识甚至否定。如果将深化住房制度改革称为“二次房改”，那么收入分配制度、教育体制、医疗卫生制度等各个领域的深化改革，是不是也应当被称为 “二次改革”呢？改革虽然有阶段性，但每一阶段的改革都是前阶段改革的延续、发展和深化，所以正确的提法应当是“深化住房制度改革”。当前推进住房制度改革深化，不是对过去依样画葫芦的简单重复，而是坚持把以人民为中心的价值导向和民生的痛点作为行动的切入点，坚持问题导向、需求导向、效果导向，尤其要直面住房制度改革中的复杂问题、瓶颈问题、短板问题去求解，精确发力，勇于突破，用真正带来获得感的行动来向人民交卷。

（二）当前住房制度深化改革的任务

党的十九大对住房制度提出了新的方向，即坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，明确了“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”的总要求。形成新的住房制度改革方向，是我国经济社会发展进入新时代后房地产市场发展出现阶段性变化的必然要求。笔者认为，2018年是我国1998年房改之后的住房制度深化改革年，其任务大致可以概括为以下几个方面：

一是供给、保障、市场三路推进是住房制度深化改革的路径。供给方面，完善共有产权住房、公共租赁住房、商品房的供应体系；保障方面，以满足新市民住房需求为重点，通过阶梯式住房保障方式、完善公积金制度、加大棚户区改造、住房租赁市场和共有产权住房建设等举措实现保障；市场方面，由以投资炒作为主导转型为以消费为主导，主要是弥补租赁市场的短板，增加机构租赁住房的供给，探索集体建设用地建设租赁用房，规范租赁住房市场的法律法规。

二是加快住房立法、完善住房制度。以“高端有市场、中端有支持、低端有保障”为目标，按照“符合各地实际、适应市场规律”的原则，通过制定住房法，进一步完善商品房、公共住房、租赁住房等相关住房制度，实现房地产市场长期稳定健康发展。

三是深化土地使用制度改革，完善“招、拍、挂”制度。对土地从现有的以拍卖为主，改为以招标为主，并实施综合评标。采用丰富有偿使用的形式，提高商业性用地有偿使用标准价格，对关系民生的住宅用地实施优惠政策。

四是创新房地产金融制度，加强资金监管。建立政策性住房金融制度，加快完善《住房公积金管理条例》，推进公积金信息全国联网。完善住房按揭贷款制度，加快不动产统一登记和住房信息联网，推进土地、房产、民政、公安等信息互联互通。

五是加快房地产税制改革，扩大房产税试点。推进保有环节税收制度构建，优化房地产交易环节税收体系，适当降低增值税、契税、个人所得税等交易环节税收的税率，加大投资投机性住房交易成本。最重要的经济杠杆就是对住房性质或功能进行事前的信贷界定，事中和事后用税收政策来严格界定。在明确目标之后设置税制框架，确立分步推进的步骤。

六是推进房地产业与新科技紧密结合。科技手段如智能化施工器具，包括VR、AI等，都会在房地产建设领域得到广泛应用，促使既有建筑和新增建筑绿色化、单体绿色建筑向绿色社区发展、物业管理全面绿色化。现在，物联网已成为全球新一轮科技革命与产业变革的核心驱动，成为经济社会绿色、智能、可持续发展的关键基础与重要引擎。物联网在房地产领域具有广阔的空间，以物联网为基础的智慧地产是未来发展方向，需要积极探索，大胆实践，开创房地产业发展新局面。

（三）住房制度深化改革的保障措施

一是住房制度深化改革必须贯穿供给侧结构性改革。如今，新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，从房地产业来看，其主要矛盾已经从过去的住房不够、供应紧张，转变为资源配错导致的不均衡不充分的问题。住有所居是人民群众的基本要求，住房始终是社会发展和人民生活的基本物质要素，随着社会经济发展，人们的住房需求层次会不断提高。我们必须顺应社会发展和人民群众对住房需求水平的提高，继续深化住房供给侧结构性改革，用改革的办法矫正要素配置扭曲等结构性失衡问题，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，不断提高供给质量。

二是住房制度深化改革必须以建立长效机制为基础。房地产市场调控应更多地采用税收、信贷等经济和法律的手段，在完善住房和住房用地供应体系、房地产税收制度、金融制度和推进住宅产业化等方面健全长效机制。从近期看，要根据经济形势的变化和区域差异，分类指导，把握调控时机和力度，增强调节的针对性和有效性，采取堵疏结合的调控措施；从中长期来看，要进一步规范住房供应“市场配置”和“政府保障”的运行模式，构建理性的利益博弈机制，促进调控方式转型，同时解决房地产税、土地供应模式等深层次体制性问题，以建立起健康稳定发展长效机制。

三是将“思想再解放”摆在突出的位置。前不久，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记提出要把“思想再解放”摆在突出的位置，成为推动改革迈向纵深的一个关键。与40年前相比，现在的住房发展目标已不是从无到有，而是从有到多、从多到好。现实中，有的人害怕改革动真碰硬、改变既有利益格局，不愿意得罪人，怕影响一己之私。种种改革恐惧症、倦怠症、抵触症，都是思想封闭、理念迟滞的表现。不少人变得畏首畏尾，行动变得瞻前顾后，思想也就难免固化。因此，需要高举思想解放旗帜，始终保持进取姿态，让改革认识论、方法论与日新月异的改革实践相匹配，助力破解矛盾难题，将改革进行到底，不断增强群众的获得感、幸福感、安全感。