大部制后三说国家公园和既有自然保护地体系的关系——解读《建立国家公园体制总体方案》之五（上）

苏 杨

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

作者按：专栏空缺了三个月，除了因为这三个月作者忙，还因为国家更“忙”。对中国的国家公园工作而言，2018年的2、3、4月是国家公园体制改革的春天：改革在中央机构层面也开始落地，对自然资源实行统一管理的自然资源部及其下属的国家公园管理局都已揭牌。这个时候，接着讨论国家公园体制工作，就不用像上篇结尾那样担心卷入利益纷争代言，且对现阶段国家公园工作到底归谁牵头、各自然保护地管理体系何去何从等业内人士高度关心的问题都可以打开天窗说亮话了。这次从“国家公园的主体性怎么体现、自然保护区和风景名胜区体系何去何从、以自然资源为主体的旅游景区还能与自然保护地互穿马甲吗”三方面来说，只是说来话长，还是得分为上下两部分。

2018年4月10日，自然资源部和国家公园管理局都举行了揭牌仪式，自然资源和自然保护地统一管理的局面在场面上有了起点，国家公园和既有自然保护地体系的关系从“领证”走到了“婚礼”，以后就在一个牌子下过日子了。一开始合家过日子，柴米油盐算家账的事就都得考虑，阖家团圆不一定合家欢，国家公园和合过来的各类自然保护地的关系就是首位的家事。与上篇的野生动物与国家公园的关系不同，这个话题涉及广泛，且在十九大之后成了相关部委揪心的议题：对中国的自然保护来说，国家公园真正影响到全局，源自十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。既往，相关部委的心态是：我管理的保护地自成体系，挤不进国家公园的“高铁”轨道，也有自己的慢车道慢慢走，且正因为不高大上，管理起来随意性大，不会事事都有中央盯着。现在，中央要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，国家公园是主体了，不靠拢不行，加之国家公园管理局产生后，自然保护地都集中到一家管理（或直接管理或行业管理，过去的九龙治“地”变成了一条龙），这个关系必须厘清，毕竟家有家规且一家人说不出两家话。《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）中明确“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”只是给了各类保护地一个发展标杆，现在各类自然保护地都需要认真考虑自身的定位、和国家公园的关系、2020年国家公园批量出世后出路何在，所以，首先就要探讨什么是主体。

一、国家公园的主体性怎么体现

在中国古代的治理体制中，有“虞”这样的机构统管各类自然资源（包括了野生动物资源），《周易》中“即鹿无虞，惟入于林中；君子几，不如舍，往吝”就较好地说明了虞官的职责。这次大部制改革似乎返朴归真了。3月13日公布的机构改革方案，相关内容包括：组建自然资源部，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理……组建国家林业和草原局，加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全。如果说十九大报告的“三个统一”（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责）还只是给出了一个方向，这个方案就给出了操作方式，明确了以下三方面要点：①各类自然资源统一管理，自然资源部统一行使自然资源资产管理和国土空间用途管制职责；②国家公园管理局统一管理自然保护地体系（将国土资源部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等的管理职责进行整合，由国家林草局（加挂国家公园管理局牌子）进行统一管理）；③生态环境部按照相关法律进行监管。将机构改革方案对自然的管理体制设计总结一下，自然资源部是“大地主”，还通过规划使国土空间的各类资源合理、有序使用；其中的自然保护地，由国家公园管理局来当“地主”，直接管理部分国家公园，对其他自然保护地进行行业管理；生态环境部依据《环境保护法》等监管这些国土空间和自然保护地。这就既实现了“一地一主”，也分开了所有者和监管者，即既有单位“当家做主”“敝帚自珍”地负责这些公有土地上的“小公益”，可持续地做好这些土地的保护利用工作；也有单位负责全民公益，按照法律对业主进行监管，避免小公益侵犯大公益。

这种有分工、有合作、有监督的管理架构，使国家公园的主体性更易全面显现出来，也做实了改革对整个自然保护地体系的影响，图1到图3的变化正是这三年间，对国家公园和自然保护地体系的关系，大家最初的认识和实际形成的格局对比。目前来看，这种主体性既体现在资源上，也体现在体制上：从资源而言，主要看重要性和面积。国家公园肯定价值重要：生态保护第一、国家代表性、全民公益性；而且， 在面积上是主体，面积大、类型全 。从体制而言，在《总体方案》中提到的六方面主要体制机制（管理单位体制、自然资源权属制度、规划体制和机制、资金机制、经营机制、社会参与机制等，具体参见《事权统一、责权相当，中央出钱、指导有方——解读〈建立国家公园体制总体方案〉之一》，载于《中国发展观察》2017年第19-20期），都应该向国家公园看齐。这样，国家公园和自然保护地各体系的关系，在国家公园工作刚开始部署时大家的理解（用图1来总结）、“为代表”时的理解（图2）和“为主体”时的理解（图3）都存在差别。

图3体现出来的主体性已经很明确了，国家公园应该是自然保护地的“俱”乐部而非专属会所，国家公园体制会全方位影响所有自然保护地的管理，国家公园管理局会全方位介入所有自然保护地（以及以自然资源为主体的其他特殊功能空间）的日常管理。但也必须认识到，国家公园体制仍在试点阶段，国家公园的管理工作并未进入到体制形成后的日常管理阶段。国家公园管理局只是负责国家公园和自然保护地的日常管理，日常管理与体制改革是两码事。这即是说，在未来的国家公园相关事务中，仍然存在这样的分工：首先，2020年前仍然属于国家公园体制试点期，体制建设仍然是主导性的，这期间的工作仍由国家发改委主导，才可能形成符合《总体方案》的利益格局并保证改革中的统筹协调。所以，部际联系机制仍然需要，只是参与部委调整了（因为机构改革）。其次，国家公园管理局负责日常管理（具体责权需要三定方案明确，包括自然保护地的规划统归自然资源部还是专设于国家公园管理局等），但今后若有较大的国家公园体制调整，仍需要国家发改委等综合部委牵头。就好比当初医疗卫生事业是由卫生部管理，但“医改”等还要国家发改委在具体改革事务中牵头一样。

图1 最初公众和多数官员理解的国家公园与其他保护地在空间和体制上的关系

图2 “以国家公园为代表的自然保护地体系”反映出的国家公园与其他保护地在空间及体制变迁上的关系

图3 机构改革后反映出的国家公园相对其他保护地的主体性（注：从左到右分别为图1、图2、图3）

这种局面下，对自然保护地体系来说，影响最大的就是图3中被国家公园“侵蚀”面积最大的自然保护区和风景名胜区了，这还是既有的自然保护地体系中“唯二”的法定保护地体系，对其的管理在现阶段仍然要遵循现法，这二者在“整合设立一批国家公园”中咋整？

二、自然保护区和风景名胜区体系何去何从

国家通过机构设置和部门分工明确了国家公园的主体性，但还没有明确既有自然保护地体系改造的路线图。对中国的自然保护地体系而言，从国家管理的角度看，是分了明显的三六九等的。第一等，是法定保护地，目前只有两类：自然保护区和风景名胜区，分别依据《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》建立，国家级的这两类保护地的资格是由国务院认可并发布（所以其不应该是“分头设置”，在这一点上《总体方案》似有描述不妥之嫌）；其次的，是按照《全国主体功能区规划》，在禁止开发区的外延中也得到认可的地质公园和森林公园（尽管这种认可似乎有点无厘头，没人能理性地说清原因，只是中央批的文件这么写了，《生态文明体制改革总体方案》和《总体方案》也延续了）。须知，这种认可是有中央财政资金作后盾的，《国家重点生态功能区转移支付办法》沿袭了《全国主体功能区规划》中的说法，只将自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园和算不上同概念分类的世界自然文化遗产算到了这个范围内）；第三等，是其余的，湿地公园、水利风景区、城市湿地公园等。还有等外的，尚未真正建成管理体系的，是矿山公园、沙漠公园、水产种质资源保护区等。

图4 国家级风景名胜区在对外交流中被译为中国国家公园已有约三十年历史

从实际管理情况来看，所有这些自然保护地的确都呈现典型的部门管理特征，分头管理落实到地方的实践中，就成了交叉管理、多头管理、低效管理，所有才需要建立国家公园体制，通过体制整合和空间整合，解决这些问题。但也不可能、不应该将这些类的自然保护地“整”没了，因为尽管这些自然保护地都有部门背景，但也应该说各有类型特色且因“地”制宜。例如，起源于水库等水利设施多种经营的水利风景区的特色就很明显，其限制开发区的特征更加显著，大多数水利风景区在资源状况、保护需求、利用方式等方面与作为禁止开发区的其他类保护地还是区别明显的。也因此，水利风景区的原管理部门，一直试图在国土空间保护开发方面定位为限制开发区，突出自身三生统筹特色（生产、生活、生态），建立有自身特色的管理体制。这样，在自然保护区成为中央环保督察重点的情况下，其因为在保护地中规则限制少、更易兼顾保护与发展的平衡，而可能更受地方政府的青睐，反而可能获得更大的发展空间：习惯了利用保护地搞旅游开发的地方领导还觉得——有一种类型的保护地还有有限的作为空间（具体可参见《保护地体系与新型城镇化》一文，载于《中国发展观察》2016年第10期）。

但是，像水利风景区这样有“先天”自身类型特色的保护地不多，大多数保护地只是交叉设置、多头管理。就如新闻里举的例子，上海市农委管理的中华鲟省级自然保护区和上海市林业局管理的崇明东滩国家级自然保护区有至少一半的面积是重叠的，且崇明东滩保护区管理人员进出时，要严格执行《上海市滩涂管理条例》的话，还需要由上海市水务局发放许可证。这不仅是自然保护区才有的情况，不幸的家庭各有各的“不幸”，设置程序最严格的国家级风景名胜区（也最早被译为中国国家公园并延续到现在，参见图4）概莫能外：尽管有法律保驾、部委护航（法定保护地，且是唯一的审批公布和总体规划审批公布都要通过国务院的保护地），实际管理中仍然不规范，还被大多数地方政府视为摇钱树。风景名胜区和旅游景区，虽然在很多地方都简称为景区，但按照文件和法规二者其实是大异其趣的：一个首要功能是保护，一个首要功能是营利。

现实中，风景名胜区这类无论从内涵到文件都绝对属于禁止开发区的保护地，基本没有享受过自然保护区的待遇，反而有不少成为地方政府的摇钱树（纳税大户）。就以首善之区北京的风景名胜区为例，多数风景名胜区的管理单位为旅游度假区管委会甚至企业（如金海湖风景名胜区的管理单位为金海湖旅游度假区管理委员会），且资金机制呈现整体营利状态，大多数为自收自支的事业单位，3/4的景区实行企业管理，3个景区为上市公司管理。这些风景名胜区，违规开发非常突出，建设性破坏严重，遍布大型游乐设施、宾馆、培训中心、商店餐馆，在日常管理中超容量接待游客、规划审批监管不到位等是普遍现象。

自然保护区作为享受国家保护性资金最多的自然保护地类型，在经营方面比风景名胜区规范了许多，但问题并不少，祁连山事件就是这些问题的典型反映。自然保护区和风景名胜区的这些共性问题说明，没有实现自然资源资产产权和国土空间用途管制的两方面统一管理，祁连山的问题就会山连山地出现。而要统一管理，目前只有国家公园体制提供了这样的机遇。这是因为，既往，自然保护区牌子也是大家十分渴求的：不仅主要领导有政绩，也有地方的官位和中央的补助，还可以发展旅游、种养殖产业，甚至开矿的手续也办得下来。《自然保护区条例》的确像个围栏，但这个围栏可以跳过去、开口乃至直接撞倒。有的省在自行搞国家公园试点时，甚至直接将自然保护区乔装打扮为搞旅游开发的国家公园。例如，“西双版纳热带雨林国家公园景区”占地面积为397公顷，其中属国家级自然保护区范围内的面积有150公顷；海南《热带雨林国家公园—海南尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》批前公示中直接将这个区域定位为“海南国际旅游岛金色西岸以热带雨林、山水景观、黎族文化为特色，以生态观光与休闲度假、科普考察、民俗体验为主要功能的热带雨林国家公园和避暑胜地”，规划目标也强调游客量与发展规模。而这，比起西北能直接将自然保护区改作或当作矿区的卡拉麦里山、贺兰山和祁连山来说（具体参见《为何和如何让“国家公园实行更严格保护”》，载于《中国发展观察》2017年第1期），还是“文明”的开发。直到祁连山事件出来后，大家才发现《自然保护区条例》这个围栏被通了高压电，中央传输过来的高压电是真会电人的，自然保护区的无序开发才被全面遏制住。

在这些乱象面前，资源价值较高且需要整合保护的自然保护区和风景名胜区，肯定需要首先治乱。《总体方案》出台后，这样的自然保护地前景明晰了，合格的且地方易犯错误或地方搞不好的（如跨省整合更好），尽量往国家公园上靠（具体可参见《第一批国家公园可能是哪些》，载于《中国发展观察》2017年第5期）。这样的发展前景，现在有了新的自然资源统一管理的大部和国家公园管理局作为支撑，似乎前程可期了（机构改革方案中明确了似乎所有的自然保护地的产权管理和空间用途管制的职能都划归自然资源系统，包括了林草系统），但现实是复杂的，由于法规滞后，生态环境系统仍然可以依法（《自然保护区条例》）进行综合管理，其以示范管理名义建起来的两百多个自然保护区就暂时难以被整合到同一个系统中。就是说，自然保护区的分散管理，还会存在若干年。这说明，改革从来不是一蹴而就的，部门利益也不是一次大部制改革就能改成国家利益的。当然，中国人都知道家和万事兴，从家“合”万事新开始，搞保护的一家人说不出两家话，大家抱着家国情怀做国家公园的事，兴邦可待。即便旅游景区，主管部门的思路也是识大体、顾大局的。例如，国家旅游局编撰的《2016年中国旅游景区发展报告》（2017年底出版）中明确提出“景区发展类别化。践行景区分类管理模式，对于新兴非传统型景区，如主题公园、度假休闲类景区，将以政策引导与市场监管为主。世界遗产、国家级风景名胜区等资源型景区可采用国家公园管理体制，以资源保护和社会公益性为管理重点”。

有这样的认识后，下个问题就出来了，即以自然资源为主体的旅游景区还能与自然保护地互穿马甲吗？下半篇专此讨论。