集人气 聚财气 养生气——中国特色小镇建设调查

刘 奇

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。

中国已经有过三次城镇化浪潮，第一次在春秋战国时期，群雄逐鹿，兴邦建城，史料记载约有八九百个城镇；第二次在宋代，工商业发达，史书中可以见到名字的市镇多达3600多个；第三次形成于改革开放以来，这次城镇化浪潮发展到今天，特色小镇应运而生，这是基层的乘势而为，是市场经济的规律，也是城镇化浪潮顺应时代需求的必然结果。

我们近期赴甘肃、黑龙江、河南、浙江、山西、吉林、广东等省就特色小镇建设问题进行实地考察，以期窥斑见豹。

主要特征

1.各类主体积极性高。各地各级政府都在制定培育政策、编制规划，争取进入国家级和省级特色小镇的培育创建名单，各类社会资本、城市工商资本都积极在特色小镇建设中寻找新的投资机会和项目。河南洛阳的金果小镇、唐三彩小镇，开封的朱仙镇，黑龙江漠河的北极小镇以及甘肃定西的书画小镇、中药材小镇等都因为入选国家或省级特色小镇正获得社会资本的热捧。

2.各级政府推动力度大、思路宽、创意新。各地政府强化和创新了财政、组织、金融和政策等方面对特色小镇的支持。黑龙江专门设立了“南北特色小镇产业投资基金”，除了按照规定用于黑龙江本省的留存外，全国其他各省市的特色小镇建设均可以利用该基金。山西省积极利用境外金砖银行和亚洲开发银行的贷款项目解决特色小镇基建的融资问题。甘肃省把特色小镇纳入新型城镇化试点工作范围，利用原有的新型城镇化试点工作领导小组统筹特色小镇的建设工作。浙江省则有专门的特色小镇规划建设工作联席会议办公室来负责协调相关工作的开展。

3.发展类型多、种类全。一是大中城市创新要素的外溢形成的创意小镇。大城市横跨多个产业，具有强大的集聚效应，吸引了大量的资本、技术和人才，要素密集的交流与互动孕育了新思想和新实验，这些创新要素外溢便形成了众多创意小镇。这些创意小镇一般位于大中城市的周边，既不是建制镇，也不是传统意义上的开发区，而是以创新要素的聚集为边界，既帮助了大中城市疏散常住人口，又让向往城市生活的人享受到城市服务的便捷，实现城市资源的集约利用、城市功能的共建共享。浙江省嘉善县归谷小镇依托上海海归人才和资金的溢出效应，将原本是烟囱林立、污水横流的砖瓦厂腾笼换鸟，改造成鸟语花香、以高科技为主导的特色小镇。二是传统产业分工形成的专业化制造小镇。这些专业化小镇的前身不少是“一村一品”“一镇一业”和“一镇一品”等，它们原来仅在少数的一个或几个行业内从事专业化经营，充分利用地方化经济，生产传统劳动力密集型的产品，吸纳了大量农业劳动力的转移。为了应对劳动力成本的快速上涨，这些专业化小镇积极探索产业的多元化与升级改造，努力培育成生产、生活、生态及生意“四生一体化”的特色小镇。浙江绍兴的大唐袜艺小镇原来是生产廉价袜子的专业小镇，由于工资成本增长过高、过快，当地积极探索传统袜子产业的转型升级，由制造转向设计，打造“世界袜业设计中心”，根据人体运动时肌肉受力的需求与时尚的需求，设计出功能型、个性化的袜子，每双袜子的售价都在百元以上，销量大增。浙江嘉善县巧克力甜蜜小镇原来也仅生产传统的巧克力，现在它们借鉴国外“好时小镇”“雀巢工厂”等工业旅游模式，并加以创新，拓展为“巧克力生产+巧克力工业旅游+巧克力主题乐园”相结合的特色小镇，成为亚洲最大的巧克力特色旅游风景区。安徽潜山县源潭镇利用制刷传统工艺，打造成上至精密仪器用刷、下至生活生产用刷门类齐全、具有国际影响力的刷业小镇，目前正探索制定刷业的行标、国标，为中国刷业走向世界奠定基础。三是依托自然农业资源和历史文化资源形成的资源型小镇。只要有别致的自然风光、差异化的农业资源以及独特的历史人文典故就有可能形成资源型小镇，这些小镇遍布东中西部。河南洛阳市当地艺术家将传统陶瓷工艺、乡村旅游和洛宁县独具特色的环境相结合，打造出独具特色的爱和三彩陶艺小镇，虽身处大山深处，却精致至极，并通过互联网与世界陶艺名家、名地联通，影响日深。

存在问题

1.大跃进、大手笔、大欲望。一是有些地方拼命赶速度，存在大跃进的风险。一些地方政府贪大、求多、图快，追求短期利益和表面形象变化，而对于特色小镇培育周期、投资规模、完成数量设置过高要求，急于出成果、忙于出政绩。某省要求特色小镇的建设原则上3年内完成固定资产投资50亿元左右，其他的省份也有类似的情况。二是一些地方在小镇规划的数量与规模上，手笔极大，有可能形成新的烂尾工程。一些地方政府存在计划经济思维，要求逐级下派分配任务，完成某些数量指标，计划形成所谓“省、市、县分级创建的特色小镇格局”。西部某省一地级市就拟培育创建省、市、县级特色小镇25个，而中部某省一地级市也提出要办40个特色小镇。这与国家要求集中力量重点培育基础条件较好的特色小镇的初衷并不一致，和“撒胡椒面”式的配置有限优质资源没有多大区别。而一些地方不注重集约化开发，没有明确的规划与建设边界，造成小镇的无限扩张。西部某省一小镇的建成区面积有2.8平方公里，但是其规划的中药材小镇总面积却高达上百平方公里，总投资高达170多亿元。某省已建成的一座特色小镇建成面积有6个故宫大，建筑面积等于10个故宫，但是由于产业集聚效应不高，目前已停工年余，成了半拉子工程。三是地方政府的胃口被普遍吊高，没有把立足点主要放在特色小镇的内生动力上，而是热盼中央在优惠政策、财政资金和投资项目的安排上有大动作，形成新一轮投资拉动地方经济增长的态势，这在中西部尤其明显。

2.目标不明、产镇脱节。聚人气、生财气、养生气应是特色小镇的追求。但一些地方目标并不明确，定位不清晰，不知道发展特色小镇是为了什么，造成严重的产镇脱节。产业与产业、产业与社区、产业与人以及产业与城乡之间缺乏有效互动，形成了产业孤岛。中部某省某镇虽属中国四大名镇，然而产业基础薄弱，仅靠残存的历史记忆很难作为小镇100亿投资目标的产业基础，特色小镇的发展与本地居民基本无关，无法凝聚“三气”，后续发展堪忧。

3.多头管理、各自为政。一是谁在主管。关于特色小镇建设政府文件主要包括住房和城乡建设部2016年的147号文、221号文和2017年的81号文、102号文，国家发展改革委2016年的2125号文、2604号文和2017年的102号文，以及国家体育总局2017年73号文和国家林业局2017年110号文。在特色小镇申报工作中，有的是发展改革委（局）牵头，有的是住建厅（局）在牵头，目前有的体育局、林业局也分别在独自牵头做，申报条件存在分歧。二是建制镇还是非建制镇。发展改革委的相关通知一般明确表示特色小镇分两种，建制镇和非建制镇，但住房和城乡建设部发布的第一和第二批特色小镇名单中全是建制镇。无主管理和多元格局造成各说各话，互相矛盾，这给特色小镇申报和建设推进工作带来了较大困扰。

4.规划体系模糊，为规划而规划。由于特色小镇是个新事物，没有现成的、规范的规划标准，导致有些小镇在编制规划时缺乏通盘谋划，存在产城衔接不够、功能融合不够等问题。各地要求的规划类型都不太一样，有的省要求拟申报的特色小镇完成总体规划和控制性详细规划修编，后续再完成镇区的发展规划。有的省只需要有符合土地利用总体规划、城乡规划、环境功能区规划的特色小镇概念性规划。有的则要求按照“多规合一”的理念统筹编制的特色小镇建设规划。特色小镇的发展不可能完全靠事前的规划，不同的发展阶段应该使用不同的规划，要充分理解和理顺各种规划之间、前期规划与后期发展之间的动态关系，做好概念性规划，预留规划的调整机制，不要为了规划而规划。现在就拿出控制性详细规划，会造成现实与详细规划不相符，这样即使制定了规划，最后也难以执行。

政策建议

1.明确目标。特色小镇具有多功能效应。一是推进乡村的城镇化。特色小镇是城乡之间的一个缓冲空间，是城市的公共设施和公共服务向乡村延伸的承接平台，它可以让农民就地就近市民化。二是促进农民就地就业。乡村仅仅依靠农业就能生存的时代已经结束，远走他乡和抛家别亲的进城务工牺牲太大，特色小镇通过促进农民就地就业，有利于开拓农民的第三就业空间。三是疏解城市功能。特色小镇是“城市之尾、农村之首”，建设特色小镇既有助于发展农村，同时也可以疏解城市功能，缓解城市的压力。四是推进乡村一二三产业融合发展。通过发展二、三产业可以带动第一产业，以工业、服务业发展促进农业现代化。五是为城归农民工创业搭建平台。从城市返乡创业的农民工，一般资本有限，融资困难，特色小镇通过改善基础设施，搭建创业平台以更低的租金和工资成本以及更优惠的水费、电费和网费为城归农民工提供低成本的创业空间。六是为乡村振兴注入现代元素。在特色小镇的发育过程中，现代理念、现代技术、现代设施、现代经营、现代金融、现代业态、现代管理等聚集小镇并辐射周边，为乡村振兴注入现代元素。七是为城乡融合发展搭建平台。特色小镇是城乡的接合部、融合体，有助于各类资源及要素在城乡之间对流互动，促进城乡的融合发展。

2.明确主管。特色小镇建设涉及发改、国土、财政、住建、旅游、农业、环保、文化等多个部门的协调工作。在中央层面，应充分发挥推进新型城镇化工作部际联席会议机制的作用，由国家发展改革委牵头，会同各相关部门，共同推进特色小镇和小城镇建设工作。只由住建系统牵头，造成小镇更偏重于基础设施建设，而不是产业的培育和发展。在省市县地方层面则要创立和激活特色小镇建设工作小组机制，有些地方没建立相应的议事协调机构，而有些地方的工作小组机制则形同虚设，例会制度空置。对于一些重点的特色小镇，可以适当扩大小镇的管理权限。对纳入特色小城镇建设范围的建制镇要逐步实现财权、地权、事权、人权等有序下放，其管理职能和权限可按照县城或特大镇对待。可允许非建制镇类的特色小镇成立具有一定权限的特色小镇管理委员会。逐步形成“条块结合、以块为主”的小镇管理体制。

3.明确管什么。一是选准培育对象。不能盲目逐级下派创建特色小镇数量指标，而是应该分区、分类、分阶段选择有基础有条件的项目和地区进行重点培育。在小镇类型选择上，东部相对发达地区可以多考虑非建制镇类特色小镇建设，多搭建大城市周边的适合疏解大都市功能的发展平台。中西部相对落后地区可以适当多考虑具有区位和特色产业资源优势的建制镇进行更新打造。二是建立标准体系和评价体系。针对不同类型的特色小镇制定不同的规划设计标准，确保不同特色小镇的规划有编制指南。建立和健全特色小镇分类考核评价体系，考核的内容既要重视共性方面，也要突出差异性方面。衡量不同类型小镇的指标应该有所不同，评估考核政策不能搞“一刀切”。但不论哪种类型，以特色做产业、以绿色做底色、以秀色做形象应是共同遵守的原则。三是创新政策激励机制。改变政策扶持资金的发放时序，对于创建合格的特色小镇及时给予资金等奖励，而不是对仅处于概念阶段的特色小镇就盲目给予资金支持。

4.明确怎么管。一是不可急于求成。经济要素的区域聚集、产业的发展速度都是按市场规律水到渠成的结果。不同产业的特色小镇，其建设发展进程、成长周期有特定的规律。由于生态保育的长期性和复杂性，生态小镇就很难在3-5年建成，而基金小镇可以利用资本市场的高度流动性短期内完成资金的巨量集结。有些小镇有着深厚的历史发展基础，稍加整合，很快就可以建成，有些小镇却处于初创阶段，需要相对较长的时间才能见到成效。因此，特色小镇建设的考核周期要保持弹性的考核期限，要有足够的耐心。二是应因镇施策，以充分彰显小镇特色为目标，不能千镇一面。特色产业是支撑特色小镇可持续发展的生命力，也是特色小镇赖以存在的基础。不同的特色小镇要形成不同的产业分工，尤其在相邻区域主攻同一产业，更要差异化定位、细分领域、错位发展，不能丧失独特性。三是做好引导、指导和疏导。对于一个基础良好，迅速发展的小镇，需要的是政府做好引导，即充分发挥优惠政策及财政资金的引导作用。对于处在转型和产业升级阶段的小镇更多需要的是政府给予方向性、战略性指导。而对于一些发展中遇到阻力的小镇，政府应及时帮助疏导，拆除障碍。总之，政府既不能完全“无为而治”，也不要大包大揽。四是建立市场、社会和政府三位一体的治理体系，形成各司其职、各负其责，既互相配合又相互制衡的现代治理格局。特色小镇建设仅靠政府是远远不够的，应充分发挥市场和社会的力量，广东丰顺县留隍镇，有亿万富翁230多个，十亿以上的多达几十个；湛江黄略村有上千个千万富翁，他们中许多都有奉献乡里的意愿，政府只需稍加组织引导便可立马成势。宋代小城镇发展之所以快速高效，其中一条重要因素就是政府只设税收、防火两个机构，其余由地方自治。这一做法应予借鉴，尽量减少行政机构设置，给市场和社会更多的自由度和主动权。