推进环境保护税顺利实施的建议

文 龙凤 葛察忠 杨琦佳 胡睿

环保税的出台历经9年，草案经过多次修改，且两度向社会正式公开征求意见，最后出台的环保税法及实施条例充分考虑了多方面的因素。然而，目前仍有一些问题和挑战需要继续开展相关工作予以解决。

排污费改税是税收绿色化的重要内容

我国于2018年1月1日起面向企业事业单位和其他生产经营者排放应税污染物开征环境保护税（以下简称环保税）。环保税是在排污费的基础上改革而来的，是我国环境污染治理以及环境保护工作多手段并举的需要，是落实党中央、国务院决策部署的重要举措。

排污费是我国实施最早的一项环境经济手段，通过收费促使企业加强环境治理、减少污染排放，对环境保护事业发展发挥了重要作用。但是在实际执行过程中存在一些问题，如执法刚性不足、地方政府和部门干预、协商收费等。国家自2007年在《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2017]15号）中提出研究开征环境税之后，陆续发布多项法规和政策文件提出积极推进环境税费改革。2016年12月《环境保护税法》（简称环保税法）出台，距离实际开征环保税预留了一年准备期。

实行排污费改税，是我国环境税收方案的重要组成部分，是弥补排污环节税收调控手段缺失、完善税收绿色化链条的关键环节。排污费改税一方面可以通过税收的刚性来更充分发挥政策的调节功能，另一方面加强经济手段在促进企业污染减排和转型升级方面的激励作用，用更小的行政管理成本实现更大的环境效益。排污费改税还有利于加强对排污者的监管。

虽然排污收费经过三十多年的征收实践，已经成为生态环境部门有力的执法手段之一。但随着党和国家对生态环境保护越来越重视，随着环境保护工作的深入开展，生态环境部门的执法手段更加多样，抓手已不再局限于排污收费。从长远来看，费改税不会削弱环保部门权威，更不会弱化环境监管。从行政资源配置的角度来看，排污收费的职能部门是生态环境部门，一般由地方环境监察机构负责收费工作，费改税后征收部门变成了税务部门，对于地方基层生态环境部门来说，可以腾出一部分行政资源，配置到环境执法等其他重点工作中。

环保税实施可能面临的挑战

环保税的出台历经9年，草案经过多次修改，且两度向社会正式公开征求意见，最后出台的环保税法及实施条例充分考虑了多方面的因素。然而，目前仍有一些问题和挑战需要继续开展相关工作予以解决。

一是环保税法和实施条例在操作层面还需要进一步细化。目前国家和有关部门已经发布一些有关环境保护税的法规、文件（见表1），使环保税的实施更加具有可操作性，但是仍然存在一些具体问题需要继续明确。如“其他生产经营者”的具体范围包括哪些；“城乡处理场所”如何认定，如何理解“为社会公众提供生活污水处理服务”；固体废物存贮、处置和综合利用的相关环境法规和标准有哪些，如何认定综合利用；2018年1月1日之前产生并贮存的固体废物，贮存场所不符合环境保护标准的，是否应缴纳环境保护税？2018年1月1日之前产生，但在之后进行利用、处置的固体废物，是否应纳入环境保护税征管范围？省级政府制定的规模化畜禽养殖场认定标准与税法附表二中规定的畜禽养殖场存栏规模的关系，起征点就高还是就低？对于因为企业环境违法行为导致的征税数额调整，具体操作流程是怎样的？等等，这些问题需要通过发布文件或者统一培训的方式来使之清晰化，避免给纳税人带来困惑，以及各地税务机关在实际征收过程中因理解不同而造成执行中的不一致。

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二是复核的相关办法有待出台。环保税法规定了税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的，可以提请生态环境主管部门进行复核。但条例未对具体的复核程序和要求作进一步的规定。条例第二十二条对哪些属于纳税人申报数据资料异常的情形进行了规定，即纳税人当期申报的应税污染物排放量与上一年同期相比明显偏低，且无正当理由；纳税人单位产品污染物排放量与同类型纳税人相比明显偏低，且无正当理由。这两种情形税务机关是可以提请生态环境部门复核的，但是低多少算“明显偏低”？哪些理由属于正当理由？除此之外是否还有别的情形属于资料异常可能别送至生态环境部门复核？生态环境部门对哪些数据项进行复核？复核通知书上具体载明的事项有哪些？这些问题还需要出台相关的复核办法进行明确。

三是地方生态环境部门配套政策的出台有待完善。根据环保税法和实施条例，省级人民政府根据本省情况制定大气和水污染物的具体适用税额及每一排放口征收污染物项目数、其他固体废物的具体范围、养殖场的规模化标准、抽样测算方法。从各省目前的出台情况来看，各地均出台了税额标准，均未增加同一排放口征收污染物项目数，均未确定本地区其他固体废物的具体范围，仅有四川、广东、湖北、浙江、天津等地方发布了抽样测算办法。可以看出，在固体废物和抽样测算方法方面地方出台的进度比较慢，从税额标准来看，除了京津冀、上海、江苏、山东等地区税率较高外，其他省份的税率均为国家规定的最低限或者略高于最低限额。

四是环保税培训和咨询服务有待进一步跟进。排污费由生态环境部门对排放量和收费额进行核定，而环保税由纳税人自己计算、申报和缴纳，相当一部分纳税人并没有对这种征管方式的变化做好充分的准备。自从2016年12月环保税法颁布以来，社会各界对环保税的关注程度日益增加，由各类主体主办的不同形式的培训和宣传陆续展开，市场也开始布局环保税咨询服务业务，尤其是2017年下半年开始，纳税人了解环保税知识的意愿更加强烈，然而，培训和咨询、代理服务仍不能很好满足市场需要。

五是基层生态环境部门经费缺口较大。生态环境部门人员编制普遍不足，纳入财政预算人员更少，基本支出经费缺口较大；公用经费定员定额标准过低，不能满足实际需求；环境监管范围不断扩大，风险防范任务繁重，专项业务经费短缺；能力建设经费严重依赖排污费，资金渠道单一。排污费是弥补经费缺口的重要手段，排污费收入已构成生态环境部门经费的重要来源，占经费来源比重的三至四成，各级生态环境部门尤其是县级生态环境部门对排污费收入倚重很大。排污费改税后，环保税收入纳入一般财政收入，基层生态环境部门的经费问题应同步予以保障。

推进环保税顺利实施的建议

第一，相关部门应及时发布环保税各项配套办法。环保税法及其实施条例的实施在操作层面还需要一些配套办法的支撑，在国家层面发布环保税复核办法，明确具体需要进行复核的情形以及流程；制定固体废物环保税申报缴纳具体要求，明确适用的产污系数，需要提交的证明材料等；明确对“城乡污水处理场所”、“小型企业”等概念的界定；及时补充、完善和更新用于计算污染物排放量的排放系数和物料衡算方法；适时将挥发性有机物（VOCs）纳入环保税征收范围。在地方层面，省级人民政府应根据本地区情况制定环保税的征收细则；及时制定和发布抽样测算办法；明确“其他固体废物”的范围；根据当地环境污染状况、环境质量目标要求，研究环保税税额标准及排放口应征项目数的调整需求。

第二，纳税人应转变观念，积极应对环保税。首先，费改税大大提升了执法刚性，税务部门和生态环境部门通过建立涉税信息共享平台，实现信息共享，纳税人应如实、科学计算和申报环保税，不能抱侥幸心理。其次，环保税是一种激励型政策，目标不是增加政府财政收入，而是调节企业的污染治理行为。纳税人少排少缴、不排不缴，大气和水的浓度值低于相应标准可以享受减税优惠，固废综合利用可以免税，因此纳税人应及时了解环保税征管政策及各地出台的相关法规，主动调整污染物排放和治理策略，尽可能争取减免税，并按期申报缴纳环保税。计算、申报有困难的，可及时向专业的环保税咨询服务机构寻求咨询服务。

第三，跟踪实施情况，在实践中总结问题。环保税作为我国首个以环境保护为明确目标的独立税种，其计税依据的确定方法比较复杂，包括了自动监测、手工监测、排污系数、物料衡算、抽样测算等方法，还涉及到了污染当量的概念，这也造成征管模式的复杂，需要税务和生态环境两个部门深度配合。因此应密切关注环保税实施情况，及时发现问题以及总结好的实践经验，适时采用相关措施改进环保税的征收管理。同时，进一步加强环境税的基础科学研究，开展环保税实施效果评估，为推进环境税改革提供充分的科学技术支撑。

第四，推动环境监管大数据平台建设和信息公开。我国正在推行以排污许可证为龙头的固定污染源一证式管理，环境影响评价、总量控制、环境统计、环境保护税等其他固定源环境制度都将与排污许可制度衔接融合，污染物排放量核算方法也将逐步统一、规范。在这个进程中，推动环境监测、监察执法数据共享平台建设和信息公开，加强大数据应用，一方面可以使环保税的征收管理更加的顺畅和规范，提高征管效率，另一方面也有助于促使环保税更加公平、有效地发挥应有的政策效果。