加快预算执行进度的实践与探索

金鑫英

随着经济的不断发展，国民的生活质量和水平不断提高，国家也加大了对于政府公共服务的投入力度，每年的资金投入比例不断增长，也对政府单位的资金预算管理和执行水平提出了更高的要求。科学推进政府预算的执行进度，能够提高政府资金的利用率，优化政府资金的运转效率，盘活政府有限的资金，对于推动当地政府机构的发展有非常重要作用。要使国有专项资金得到高效利用，必须加快预算执行进度，进行合理科学的财政预算编制，提高政府财政预算执行率。然而，在实际工作中预算执行率偏低是一个相对普遍的情况。政府资金进行了专项安排却闲置，严重影响财政执行方案，在某种程度上浪费了财政资金。因此，如何根据现有的预算编制方法和财政情况，加快预算执行进度，提高政府资金的利用率和运转效率，激活当地财政资金，是迫切需要解决的问题。

本文通过研究本系统近三年来专项资金的执行情况，统计各项目资金拨付的实际情况，分析各事业单位预算执行进度中所遇见的问题，提出对应的解决方案，为提高事业单位预算执行进度提供了参考的意见。

一、近年来预算执行存在的问题

（一）项目实施过程中的问题以及所带来的预算执行滞后

本系统每年的专项资金，主要分为城区绿化建设、历史文化名城保护、南宋皇城大遗址综合保护工程、西湖综合保护工程等四个专项，一般称为“四个本子”。每个本子都会有若干项目或工程，在前一个年度明确每个项目的形象进度，和与之对应的资金计划。

大部分工程项目，形象进度一般能够达到预定计划，施工质量和预期效果也基本能满足设计要求。但是不排除部分项目因为各种主客观的原因，没有按照预期时间完成目标，不能达到合同认可的付款进度，就会导致原安排在这个项目或阶段的资金延迟拨付，甚至到年底也不能支付，成为沉淀资金，严重影响预算资金的完成情况。

同时政府工程项目的验收，有着诸多要求和程序，有时候并不能根据实际完成进度进行验收。除此之外，验收完成之后，政府工程项目的付款需要各个相关部门的手续，施工方对于政府部门的付款手续不全，造成请款付款延迟，给施工单位带来资金压力，同时造成建设单位预算执行滞后的问题。这一问题，使得施工单位对于政府项目失去信心和动力，带來工程后期整改和资料收集进度问题，严重影响工程决算上报的进度，继而影响下阶段预算计划的执行。

（二）预算执行过程中存在的问题

1.立项环节复杂冗长，审批先后标准欠科学。政府项目的审批程序复杂，是普遍存在的现状。本系统的项目也存在类似问题。项目审批往往需要通过土地使用证、建设许可证、安全质量监督证、规划许可证等众多程序。各项程序审批掌握在不同职能部，需要申请单位花费大量的时间精力进行前期手续办理。各审批部门之间还有很多交叉的职能，使得建设和施工单位必须花费大量精力去沟通协调交叉问题。复杂的审批程序给项目立项实施带来许多困难，审批问题成为许多项目开展的头等难事。

同时，在项目立项环节.审批往往按照上报时间顺序办理，而不是根据项目的轻重缓急而定。在繁琐的审批过程中，时间大量花费，时常发生错失最佳保护时间或最佳施工季节的情况。从而发生部分项目未批先建，不健全的手续又会导致后期的费用支付发生问题，严重的会导致工程质量不合格或直接变成烂尾工程，最终使政府部门遭受经济损失，带来消极的社会影响。

2.预算资金下达的时效性问题。经过各职能部门审批之后的项目，其资金计划还需要通过财政部门的逐级协调和统筹考虑。近年来每年的资金计划下达都是滞后状态，到五六月份才能完成。资金计划下达滞后，直接导致上半年资金计划执行的不顺，甚至当年完不成预算下达指标，专项跨年度使用已经变成一种常态，使得预算资金不能够达到预算原先目的，也是影响预算执行率的重要原因之一。而上半年的正常情况支付，往往需要额外的沟通协调和资金调剂，造成工作效率欠佳，也影响了资金使用的规范性。

3.请款及拨付流程带来的垫资建设问题。财务部门的过程参与是预算管理的重要保证，请款制度则是其重要的具体形式之一。请款制度把对每一笔费用支出的监督从事后提到了事前，每笔费用的打出都需要通过建设单位及财务主管部门的层层审核，将支出控制在预算额度内。预算给各项费用支出规定了限制额度，请款制度则是在最高限制额度处加盖了一块钢筋混凝土的天花板，确保各项费用不会突破预算。

财政预算资金拨付，有严格的拨付流程。施工单位填写支付申请书，由监理单位进行进度审核，建设单位根据申请支付额度，填写专门的请款表格，报财政管理部门逐级审批同意。财政支付部门（一般是国库）根据审批完成的请款单，办理款项支付。这个过程中，财政局的项目主管部门需要对资金拨付进行审核，核算支出的指标及拨款的金额，是否符合审批程序，对于不符合规定的拨款予以拒付。

通过调查发现，现行的请款和拨付要求，导致多数的工程实施都是施工单位垫资进行，资金拨付进度往往相对落后于实际投入支出。参与政府项目，必须垫资已经成为施工行业的常态，一定程度上增加了企业负担，影响了施工行业的健康发展。同时容易造成拖欠施工人员工资的情况，带来不稳定的因素。在施工单位生着“无米之炊”的同时，预算资金却闲置在财政账户，这样的矛盾也成为影响预算执行进度和效率的根源所在。

二、加快预算执行进度的措施

（一）形成上松下紧的机制，加大市级财政资金转移性支付力度

简化财政审批制度，形成上松下紧的审批机制，进一步集中审批环节，加大市级财政资金转移性支付力度，可以有效地提高预算执行能力，并且，健全预算执行机制，用严格的制度性手段促进预算执行。其次，还需要落实预算执行的责任，讲责任，抓成效，明确各级预算执行具体负责人，这样可以将财政预算部门统一地调动起来，以有效的机制督导预算执行责任，从而加快市级财政资金转移性支付力度。

（二）将市级各专项资金打通使用，允许项目间资金的内部调剂

专项资金专项使用，但是由于资金的审批撥付手续复杂，往往使得多数资金不能立刻到账，因此可以开展专项资金使用渠道，允许项目资金内部的调剂。通过调查发现，许多大的项目里面有非常多的小计划，打通大项目专项资金的内部调剂使用渠道，在限定范围内根据实际情况调剂使用，不仅仅可以加快预算执行进度，提高资金使用率，还可以减轻其他预算部门的压力，提高预算执行进度，还能够及时减轻申请单位的经济压力，盘活政府闲置资金。

（三）分期分批下达资金计划，条件成熟一批，下达一批。

各级财政部门要建立预算进度分期审核制度，审核合格单位，可以预先下达资金，并且本级预算部门和下级财政部门对工程进度进行排名通报，并加大指导和督促力度，一级抓一级，层层抓落实，形成各地、各部门齐抓共管支出进度的良好局面，按照预期目的，达到指标单位可以下达资金批复。对于检查不合格的施工单位和部门，要及时采取通报、约谈等方式，督促查找原因、加强整改，尽快解决问题，在保证质量的同时，分期分批拨付资金，落实预算执行进度。

（四）统筹协调审批程序，提高审批效率

审批的环节众多，审批的程序复杂，文件的审核时间长效率低，严重地影响着预算执行进度。并且，审批流程过多，审批申请人往往需要在各个部门填写材料和表格，而且许多材料都是重复，申请一审再审，出现了很多重叠审批的情况。建议简化审批流程，整合审批程序，提高审批效率。对于项目的预算要抓重点，各个部门加强协调明确政策和方案，减少申请单位“四处跑”的情况，不仅仅减少了申请人的申请困难，也提高了预算单位和审批单位的效率，加快了预算执行进度。

（五）强化项目的前期管理，提高预算的科学性和可操作性

在制度上、观念上改变建设单位轻前期，重过程的错误观念，在项目前期就进行严格把关，要求项目申报单位进行科学详尽的前期调查，完成有切实可行性的方案估算及概算。预算审批部门在审核时，要强化前期工作的要求，认真务实地了解项目实际情况，对方案及概预算进行准确核实和考量。确保预算的科学性和可操作性，减少项目变更，可极大保证预算的正常执行进度。

（六）减少专项资金的截留问题

专项资金闲置，由此带来资金截留问题。因此，需要坚持专项资金的安全、规范性使用，加强专项资金的监管和使用力度，需要各个部门制定详细的支出任务完成计划，层层分解任务。各级政府行业主管部门为预算执行的主体，对预算资金的使用负有直接责任，主要负责人要切实抓预算资金的使用工作，坚持做好专项资金去处的登记和使用情况的记录，切实落实预算资金的执行情况，避免专项资金的截留和挪用。（作者单位为中国茶叶博物馆）