上海与长三角一体化发展历史回顾

郭继

改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定长三角一体化发展的关键一招。回顾上海开埠170年的历史，特别是改革开放以来长三角地区区域发展历程，有助于更好地理解把长江三角洲区域一体化发展提升为国家战略的重大现实意义。

一、改革开放前上海和长三角之间的关系

长江三角洲是长江入海之前的冲积平原，覆盖江苏、浙江、上海三个中国经济实力强的省市，是我国第一大经济区域。1843年“五口

通商”开埠以前，上海是江苏省松江府下属的一个县，地位并不十分突出。开埠以后，上海独特的地理优势，背靠长三角腹地的经济潜力得以较为充分地发挥，土地肥沃、人口众多、经济发达的长江三角洲，不仅为上海的发展提供足够的劳动力和原材料等，而且也是中国传统的大宗出口商品的主要区域之一。上海迅速发展成为中国最大的对外口岸、工商城市、远东经济中心，一时有“半壁江山”之誉。长江三角洲地区的经济中心也从原来的苏州转移到上海。1927年，国民政府设立上海特别市，原来辖属江苏省的上海成为独立行政单位。这一时期，上海與长江三角洲地区联系十分密切，人财物交往频繁。

新中国成立后，我国在完成国民经济恢复任务的基础上，开始了有计划的经济建设和社会主义工业化进程。国家对上海的要求是，全国一盘棋，全国支援上海，上海支援全国，充分利用上海这个工业基地的作用，以加速中国独立完整的工业体系建设。1954年4月在撤销华东局等中央分局后，10月，中央专门成立中共中央上海局，职责主要是对上海及江浙两地工农业生产、资本主义工商业改造，以及对中央指示方针的贯彻执行情况进行检查、调研。1957年7月，中共中央上海局为了促进地区间工农业的协调发展，召开了江苏、浙江、安徽、福建、江西、上海五省一市经济协作会议，认为在国家统一计划领导下，充分发挥地方积极性，通过协作关系，互相帮助，互相支援，对发展地方经济具有重大作用，决定成立经济协作委员会。这一做法很快得到中央的支持同意。12月，国务院计划委员会传达毛泽东6条指示的第二条，提出按过去的大区，以一个大城市为经济中心，结合周围省市考虑通盘的协作规划。1957年12月至1958年1月，毛泽东在杭州连续4次召开华东六省市党的负责人会议，再次提出全国按原来大区

（中央局），要搞成几个经济协作区域，有些省可以交叉，各地要互相支持，要认庙不认神。2月，中共中央作出了《关于召开地区性的协作会议的决定》，指出：“上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区，以柯庆施为会议召集人。”

华东经济协作区正式建立后，协作区委员会组织开展了区内以及与其他协作区之间涉及基本建设、工业生产、生产物资、交通运输、文化教育等众多领域的大协作，以实现资源、技术等方面互通有无、互相支援。在高度集中的计划经济体制下，由于中共中央华东局的驻地在上海，上海市委书记往往兼任华东第一书记，整个长三角都在其管辖范围之内，因此华东经济协作委员会基本是以上海市为中心，展开区内协作的，区内的资源源源不断调配至上海，上海也在技术、人才等方面支持着区内其他地方的工业发展。可是，由于上海还有大量支援全国工业建设的任务，与区内其他地方之间的协作和支援不可能立即到位，各地的基本建设任务的完成还主要靠自力更生，加之开始实行户籍管理制度，上海与长三角历史上形成的长期交融的经济社会流动受到阻碍。

1961年，中共八届九中全会通过《关于成立中央局的决议》，决定撤销经济协作区这个经济工作的协商机构，成立6个党的中央局，其中，中央华东局代表中央领导上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东七省一市，机关驻地为上海，以期加强建立区域性的比较完整的经济体系工作的领导。1967年1月，因“文化大革命”，华东局机关陷于瘫痪，停止办公。

二、20世纪80至90年代末的长三角经济协作

1978年党的十一届三中全会召开，拉开了改革开放的序幕。上海由于长期重生产、轻消费，重挖潜、轻改造，综合平衡遭到破坏，经济比例失调问题相当突出，发展十分困难，急需寻求突破。1980年上海掀起“上海向何处去”大讨论，激发出许多具有战略意义的思考。上海科学学研究所、华东师范大学和《文汇报》5位同志开展了关于建立以上海为中心的长江三角洲经济区的研究，取得重要的成果，引起中央的极大关注。

1982年12月全国人大五届五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》确定，编制以上海为中心的长江三角洲的经济区规划。不久，国务院下发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，认为从经济上看，上海市实际上是面向全国的，但与长江三角洲的各个城市关系特别密切，因此，需要考虑如何打破条条块块的框框，在不改变经济区内的城市和企业的行政隶属关系的条件下，把这一地区的经济更好地组织起来，探索建立一个不同于以往行政区划、经济协作区式的新的经济区域和经济网络。因没有把南京列入其中，所以没有称之为长江三角洲经济区，而是上海经济区。

上海经济区是改革开放后我国第一个跨省区的经济区，目的主要是通过这一探索，在全国逐步形成以大中城市为依托，不同规模的发散式网络型的经济区，打破传统的按条条块块管理经济的体制，解决条块矛盾，解放生产力，探索一条依靠中心城市发展经济的新路子。1983年3月，上海经济区规划办公室在上海正式成立，其职能主要是调研、协调和编制区域内发展规划。成立之初，上海经济区的范围很明确：以上海为中心，包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等10个城市。1984年12月，安徽、江西和福建三省加入。这样，上海经济区扩大到除山东外的整个华东地区。规划办在组织经济区内发展规划的过程中，首次提出“一体化”概念，指出“一体化”不是一样化，更不是合并化，而是成为先进的专业化分工协作的经济体系。可是，由于当时经济体制还是计划体制占主导，且江浙沪三地都面临着需要快速发展的问题，所以谈不上分工协作。加之作为经济区中心的上海，从1986年开始遭遇财政收入连续“滑坡”，陷入城市病集中显现的艰难境地，上海作为经济区的中心城市的地位和作用式微，江浙两省由于乡镇企业、民营经济的快速发展，经济实力大大增强。经济区成立之初两省一市之间在经济联合问题上存在的分歧再次显现，江浙两省怕上海工业污染转移；怕上海企业以大吃小；怕去肥存瘦，影响自己经济的发展；怕财政收入减少，有碍地方建设。只有调研协调职责的“规划办”尽管牵头调研完成《上海经济区发展战略纲要》和能源、交通、外贸、技术改造、长江口和黄浦江及太湖治理等22个规划方案，在部分产业，如自行车、缝纫机行业以上海企业为龙头，组成了企业联合体，取得了一定的效果，但因涉及方方面面的利益，方案真正批准实施的很少，也没能在打破“经济区”与“行政区”之间的隔阂方面摸索出新的路子。1988年6月，国家计委发出通知，撤销上海经济区规划办公室。上海经济区试验退出历史舞台，唯一保留下来的是采取“轮流座谈”办法召开的省市长联席会议。上海与长江三角洲地区之间的经济联合进入到暂时的沉寂期。

尽管以推进长江三角洲地区经济协作为目的的上海经济区试验，因经济发展阶段和体制机制的原因，没有达到预想效果，但是长江三角洲经济协调发展问题始终没有淡出有识之士的视线。1990年全国两会期间，著名社会学家费孝通结合对长江三角洲地区的调研，以民盟名义向中央提交了《关于建立长江三角洲经济开发区的提案》。江泽民看后，专门通知费孝通和民盟负责同志讨论有关长江三角洲开发问题。随后，费孝通便到江浙沪两省一市就该问题听取意见和建议。其间，中共中央、国务院宣布开发开放浦东。费孝通结合实地调研情况，分析浦东开发和长江三角洲关系，认为上海不能走深圳的路子，应该更上一层楼，在经济上成为江浙及沿江城市工农业商品的总调度室或总服务站。对这个问题，邓小平也有独到的见解。1991年1月至2月，邓小平在上海视察时明确指出：“开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。”

1992年6月，国务院专门召开长江三角洲及沿江经济规划座谈会。会议界定长江三角洲地区包括上海市，江苏省的南京、镇江、扬州、苏州、无锡、常州、南通市，浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等14个市及其所辖的74个县（市）。江泽民在会上发表重要讲话，指出以开发开放浦东为龙头，带动长江三角洲和沿江地区开发开放和经济发展，是我国经济发展区域布局和扩大对外开放格局的一个重要战略决策。10月，党的十四大召开，正式把“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”作为重要的战略部署写入党代会报告。新一轮长江三角洲地区经济协作发展的大幕拉开。

上海按照中央提出的要真正起龙头作用的要求，牵头南京、杭州等15个城市建立长江三角洲城市协作部门主任联席会议制度，着手从商贸、旅游领域推进地区间合作。1994年上海举办两场“迈向21世纪的上海”发展战略研讨会，首次提出联合长江三角洲地区各城市，加快构建长江三角洲城市群的概念。1997年4月，由长江三角洲城市协作部门主任联席会议升级的长江三角洲城市经济协调会在扬州市举行，由市长或分管副市长参加，会议的主题为“二十一世纪长江三角洲城市群的发展战略”。尽管江浙沪两省一市都认识到，发展社会主义市场经济，必须加强经济协作，但随着市场经济体制的逐步建立，全国大市场的建立和世界市场的开放，江浙沪三地发展空间增大，即使区域内经济合作不紧密，依然能在更大的范围获得发展的空间和机会，加上80年代以来形成的产业结构趋同问题没有根本解决，相互之间竞争大于合作，区域内的协调发展始终处于不温不火状态。

四、21世纪初期的长三角一体化发展

21世纪，我国进入到全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。为了建立完善的社会主义市场经济体制，中央更加关注区域协调发展问题。2004年7月，胡锦涛到上海视察工作时，指出上海要服务长三角，服务长江流域。11月，国家发改委确定把长江三角洲区域规划作为“十一五”规划重要内容来做。

浙江率先行动起来。2003年3月，时任浙江省委书记的习近平率领浙江党政代表团到上海、江苏学习考察，提出浙江要和上海、江苏真诚合作，互利共赢，表达浙江方面的积极态度，并倡议两省一市建立党政主要领导定期会晤机制，再次拉开两省一市负责同志互访的大幕。2005年12月，首次长江三角洲两省一市主要领导座谈会在杭州召开。2007年5月，时任国务院总理温家宝在上海主持召开长江三角洲地区经济社会发展座谈会，强调推进长江三角洲地区实现率先发展具有全局性意义，要在新的更高起点上谋划长江三角洲地区的更好更大发展，视野要宽，思路要更新，起点要高，看得更远，想得更深。

随后，调任上海市委书记的习近平在上海市第九次党代会报告中指出，必须把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的大趋势下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中思考和谋划。积极实施国家区域发展总体战略，充分发挥中心城市综合服务功能，更好地服务长江三角洲地区、服务长江流域、服务全国。进一步推动长江三角洲地区联动发展。7月下旬，习近平率领上海市党政代表团到江浙两地考察，指出要从全局和战略高度，深刻认识中央推动长三角地区协调发展的重大意义，自觉地把服务长三角放在突出位置，坚定不移地把服务长三角协调发展、推动长三角整体国际竞争力提升作为自己的光荣使命和理所当然的责任。要以更加积极主动的姿态推进工作，进一步促进长三角地区协调发展，按照“深化、放大、提升、搭台”的思路，采取有力的措施，把中央精神落到实处。

2007年10月，党的十七大召开，在科学发展观的指导下，中央提出要推动区域协调发展，优化国土开发格局，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。长江三角洲地区无疑就是这种带动力强、联系紧密的经济圈之一。12月，上海牵头召开以“提升长三角地区整体国际竞争力”为主题的长江三角洲地区发展国际研讨会。时任上海市委书记的俞正声在会上指出，上海作为长三角地区的核心城市，在共同推动长三角地区协调发展、提升区域整体国际竞争力中责任重大。此次研讨会，沪苏浙一致同意在继续加强交通、能源、科技、环保四个平台建设的基础上，重点在统筹基础设施，打破市场壁垒，联手环保治理，加强行业组织合作，以及共建长三角创新区域、共同推进现代服务业等方面进一步加强合作，全力推动长三角地区在更宽领域、更高层次、更高水平上实现统筹协调发展。

2008年世界金融危机爆发以后，经济外向度非常高的长三角集体受到了世界贸易保护主义的影响，空气、水等跨地区环境的恶化对生产生活的影响，需要沪苏浙三地从长三角区域这个中观层面思考和研究新的发展动力问题、经济社会和自然的关系、地区之间的关系、社会公平正义问题等。12月，在宁波召开的长江三角洲地区主要领导座谈会，讨论通过了《长三角地区贯彻国务院〈指导意见〉共同推进若干重要事项的意见》，在联手扩大内需，联手推进自主创新，联手加快经济转型升级，联手推动金融创新，联手促进中小企业发展，联手建设统一开放的市场体系，推进长三角地区一体化发展方面达成共识。

2010年，国务院先后印发《全

国主体功能区规划》《长江三角洲地区区域规划》，对长江三角洲区域发展空间布局进行了规划。而在这个以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”空间格局中，要求上海依托虹桥综合交通枢纽，构建面向长三角、服务全国的商务中心；把嘉定新城建设成集科研教育、运动休闲、生活居住、商业贸易、文化娱乐、旅游度假和都市工业等功能于一体的现代化城区；把松江新城建设成长三角地区重要的高等教育基地、适宜居住的生态园林城区、具有历史文化底蕴的旅游城区。 这为上海进一步服务好长三角提供了新的平台和载体。党的十八大以来，习近平总书记顺应时代和实践发展的新要求提出新发展理念，对深化长三角一体化发展思考提供新的重要理论依据。长三角地区只有坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，才能真正破除壁垒，屏除地方保护主义，实现真正意义上的一体化发展。

2016年，国家再次推出推进长江三角洲地区协调发展的重大规划——《长江三角洲城市群发展规划》。规划针对该群内上海全球城市功能相对较弱，中心城区人口压力大；整个城市群发展质量不高，国际竞争力不强；城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重；城市包容性不足，外来人口市民化滞后；生态系统功能退化，环境质量趋于恶化等问题，提出一系列规划安排，目标是把长江三角洲城市群建设成具有全球影响力的世界级城市群。2018年，旨在进一步推动长江三角洲一体化发展的长三角区域合作办公室组建，办公地点在上海，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》发布，长三角一体化发展进入到高质量发展阶段。

上海与长江三角洲地区腹地170多年的历史，特别是改革开放40年来的历史，反复证明，改革开放为长三角地区的一体化发展创造了条件，是改革开放推动着长三角地区一步步从合作竞争走向分工协作，并最终走向一体化。现在以自贸区建设为重要引擎掀起新一轮对外开放的上海，急需强大的长江三角洲地区同步进行改革创新，在市场规则体系、市场监管、市场信息等方面加大一体化进程。

（作者单位：中共上海市委党史研究室）

（責任编辑 周 巍）