锦屏县自然资源统一确权登记试点现状分析与对策思考

吴才涛 任成冕 敖锐

摘 要：介绍自然资源统一调查的问题、推进的具体措施。

关键词：自然资源；确权；现状；对策

一、锦屏试点的背景及意义

习近平总书记在十九大报告中指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。自然资源统一确权登记是生态文明体制改革的一项重要内容，是以土地为基础，确定土地及其承载的各种自然资源所有权及其边界，真实反映各类自然资源的利用现状，开展勘界、确权、登记，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联，合理划清国有和集体所有土地及承载的自然资源边界范围，进一步明确国有自然资源所有权主体、所有权代表行使权力主体。锦屏县作为贵州省自然资源统一确权登记省级试点，本文着力探索其自然资源统一确权登记技术办法，分析研究存在的问题，并提出相应的对策，宗旨是为全国的自然资源统一确权登记提供参考。

二、锦屏县情及自然资源管理现状

（一）基本情况

锦屏县地处贵州东南部，国土面积1596.9平方公里，辖15个乡镇，总人口23.52万，是以少数民族为主多民族聚居县份，2016年，实现生产总值40.3亿元。有三黎、黎剑高速公路从境经过，与黎平机场，洛香高铁站，三穗高铁站均为一小时以内车程，水路可通航。交通较为便利。是通往湘、粤、桂的重要门户。

（二）资源分布及登记情况

锦屏县自然资源十分丰富，有林地121836.93公顷、耕地17297.53公顷、水域及水利设施用地5711.29公顷、草地5316.69公顷、城乡及工矿用地2585.33公顷、园地1829.34公顷、交通运输用地1245.28公顷。有大小江河147条。有明代军事城堡隆里古城、三板溪景区，春蕾森林公园，三江国家水利等旅游景区。

耕地于2015年开始确权，现已建库汇交，签订合同面积9665公顷；林地于2009年登记颁证64519宗，面积72117.78公顷，国有林地在91年登记颁证6宗，面积1538公顷；集体土地所有权确权登记已全面完成，确权登记发证378宗。国有农场确权登记发证680公顷；河流水域面积约2000公顷，尚未登记。

三、锦屏试点工作现状

锦屏县自然资源统一确权预划单元19宗，实际调查的自然单元22宗（林地8宗、河流水域6宗、风景区8宗）。本轮确权登记自然单元13个，国有林地7个，县一、二级河流水域6个；属性调查的自然单元9个，其中：风景区8个，联营分场1个。涉及县辖15个乡镇139个行政村（社区）。

截止2017年12月31日，己完成外调和首次登记公示，在此期间，政府组织相关部门初审通过，并将数据迁移到省信息中心入库，县不动产登记中心己登记上簿。自然资源统一确权主体工作己完成。下一步将完善数据关联、确权认定、收集权力依据及相关信息，分类归档。做好验收的准备工作。

四、锦屏试点存在的主要问题

（一）国有自然资源单元边界争议多

锦屏县国有自然资源的分布主要包括国有林地、县域二级以上河流。城关工区、潘寨工区等国有林地因城镇规划扩容，公路改建，居民占用；高登半坡工区、黄哨山工区实际管护跨越县界，且有历史遗留等客观原因；河床回填、人为改变用地性质。导致权属争议多，推进困难。

（二）国有自然资源单元中含有各类集体土地

将水资源调查、集体林权制度改革、农村土地承包经营权确权登记颁证、农村宅基地与房权合一登记等多项成果与自然资源调查成果迭量到同一底图，有重叠交错现象。国有自然资源单元中含有土地性质是集体的水作土、旱作土、建设用地、坟地、溪流、滩涂、四荒地等，界线不清，分布零星破碎。

（三）国有自然资源单元中局部保护红线相交

资源管理部门提供的各类用地的保护红线，如环保、林业、水务、水库和生态移民、发改、农业等所提供的生态红线也有相交或重叠现象，试点县域的清水江有小二型以上的水库，在下阀蓄水前己完成测量、征地补偿、拆迁、制订征地红线图等。由于多方等因素，以致库区征地红线与现状不符。

（四）区划选定界址点不够科学合理，计算不够精确

在勘界过程中，有勾绘粗放，选定同一自然单元的界址点，有属桩内、中、外。面积精度不符质检要求，承载物的计算与林业等资源管理提供的参数有较大偏差，不能真实反映承载物的数量与价值。不能满足委托方的要求。

（五）权源依据不足

本轮确权四抵与上轮确权四抵不符，指界人所指的水位线与水务部门常年区警戒水位线均有很大的差异，支撑材料不全，又因自然资源统一调查确权认定不能给村民委（社区）和群众带来直接利益，参与率不高。出现指界含糊；拒绝提供个人信息；拒绝确权认定签字。

五、开展自然资源统一确权登记的对策

自锦屏试点工作啟动以来，遇到诸多问题，正积极寻求最为有效、最为结合实际的解决途径。对策如下：

（一）把握政策、规定和数据信息层面

（1）相关政策。自然资源统一确权登记试点工作首先依托国家的相关法律法规作准则，任何办法和途径均不能与准则相抵触，其次是认真贯彻国家、省、州有关自然资源统一确权登记的文件精神，最后结合试点县情制定行之有效的自然资源统一确权登记试点工作实施方案，按方案稳妥推进。

（2）保护红线。水源保护线，公益林保护线，农田保护线，电站库区征地补偿线，县域二级河流以上常年警戒水位线等红线均作为自然资源统一调查单元的地类界，行业与行业间的地类界出现重叠或相交，均由牵头单位（自然资源统一确权登记办）组织相关资源管理部门核对、修边、认证并做好文字说明。

（3）权源依据。从上轮颁证之日起至今四抵限界没有变化，而接界单位或接界人不同意对接签字，仍以上轮确权颁证的相关材料为本轮确权的支撑材料；在自然单元边界发生权属争议，从仲裁之日起没有收到新的裁决，仍以山林水利仲裁文件为确权支撑材料；凡没有依据支撑，政府拟规划、部门（或单位、个人）提供的有价文件均列为己掌握信息。

（二）技术运用层面

（1）农林类的调查方法。林业用地上的承载物，如乔木、灌木、竹类等。乔木（计算株数/公顷、计算蓄积/公顷、目估郁闭度）；灌木（计算株数/公顷，推算覆盖度）；竹林（计算株数/公顷，推算竹林郁闭度，目估竹度）。林分中含有尚未颁证的个体插花山（又称飞地），尚未颁证的农耕地（尚未颁证的旱作土）可以保留在国有自然单元中，只作备注说明。

（2）水域的调查方法。涉及水域分为有、无数据支撑及图件两种自然单元类型。有数据支撑和图件自然单元，如清水江干流有小二型以上水库三坐，均有征地补偿红线，可依托己经掌握的数据和图件现场比对；反之，以水务部门认定的常年洪水警戒线为主线，对自然单元现状进行勾绘和局部实测。凡因回填、挪用和其他原因，使河域面積有消长迹象，与掌握资料或常年洪水警戒线不符，要对照资源管理部门提供的相关资料进行调整。并备注说明。

（3）城乡扩容或改变用地性质的调查方法。如公路改扩建、开矿、建固定设施、设坝蓄水等可分国家是（否）认可两个部分。国家不予认可部分仍按上轮确权界线或己经掌握的数据和图件进行勾绘。无上轮确权界线或相关数据和图件的部位要求在接界人的监督下，按指界单位（或指界人）现场指界实测；因自然原因局部冲毁或局部回填且无法恢复，如无任何数据支撑则以按现状勾绘（或实测）为准。如已经拥有数据和图件，需要说明面积消长的原因，要求指接界人双方认定签字。凡自然单元内的公路、集材道、建设用地、辅助生产用地、其他用地等均属该单元的面积组成部分。

（4）共有、越界的调查方法。河流经过县界与邻县共有，从共有河段中轴划线分别选定界址点；国有自然单元内有森林、旱地或建设用地在同一地块共存，以法律认定文件为确权的准绳，自然单元坐落跨越县界，仍以自然单元的原有的四至界线调查登记，要求备注跨越县界部分的信息。

（5）重叠和交叉的处理办法。自然单元内各类用地重叠，仍以确认为国有用地为主体，己取国家认同（法律保护）的，单独区划并做好迭量到同一图库的编辑和拓朴检查。对自然单元含有各类集体用地（尚未得到政府认同的）只需说明；凡保护红线交叉、或区划过程中地类界交叉、区划自然单元线自交。均要求揽件单位技术公司）会同资源管理部门核实、修边、论证。

（6）建库和质检方法。锦屏试点县要求同一数据库中建立多个图层。一是能满足自然资源统一确权登记验收需要的图层；二是建以地籍为基础，能真实反映各类用地面积、承载物种类、数量质量需要的图层。首先对照《贵州省自然资源统一调查确权登记技术办法（试行）》的技术办法，结合《测绘成果质量检查与验收》（GB/T243562009）质检办法和技术采购合同的规定条款，首先通过对矢量数据、权属数据、栅格数据、图件、成果报告、汇总统计表、其他资料的自查检查；其次由委托方初审并由召集资源管理部门汇审；最后申请验收。要求图、表、册、库、簿要求一一对应。

（三）管理层面

（1）加强领导、运筹帷幄。县人民政府是任务的责任主体，总体上是政府统筹，国土牵头，揽件单位（技术公司）介入，资源管理部门和乡镇积极配合，发动涉及自然资源指界、接界的单位（或个人）积极参与。本着先易后难的思路从发现的问题到处理问题过程中寻找最为有效、快捷的解决办法，逐步向纵深运用推广，从而达到各个击破的目的。

（2）依托方案、稳妥推进。分四个阶段四轮公示九个环节。四个阶段（即准备、实施、登记、验收）；四轮公示（即预划单元调查信息公告、外业调查结果公示、首次登记公告、确权颁证公示），公告列入公示次序；九个环节为①成立领导小组及办事机构；②宣传、培训；③摸底调查、资料数据和图件收集；④数据分析处理，确定预划单元；⑤调查勘界确权；⑥内业计算和搭建登记信息平台；⑦建库、数据迁移、入库上簿；⑧检查验收；⑨成果割接，资料归档，总结观摩。

（3）资料收集、归档。方案的编写首先是根据国家、省、州相关文件精神，其次合符时间管理流程，再次是合符试点县情；权源依据分为上轮确权证依据、林耕地水利水库调处文件、政府批准出让文件、资源管理部门提供的相关文件、单位（或个人）签字认定文件和其他。在开展自然资源统一确权登记过程中，所产生的文件、图集、影像和揽件单位移交的成果资料均属档案管理内容。收集和完善就是办好铁证的基础。要求在档案管理部门的指导下，分类归档，做好编码档案收藏引索。

锦屏县国有自然资源统一调查包含林地、河流水域、景区（景点）三个板块，涉及面广，有代表性，打造试点成功，将为全省自然资源统一调查整体推进提供参考。

参考文献：

[1]锦屏县国土资源局.锦屏县自然资源统一调查确权登记实施方案，2017.4.

[2]锦屏县国土资源局.锦屏县集体林权制度改革数据库，2009.12.

[3]大连九成测绘信息公司.锦屏县土地承包经营确权登记数据库，2018.1.

[4]贵州省第二测绘院.贵州省（锦屏县）自然资源统一确权登记技术设计书，2017.5.