全面二孩时代普惠性学前教育发展建议

迟尧林 王海梅

摘 要：近年来，党和国家高度重视普惠性学前教育发展。发展普惠性学前教育将是今后我国学前教育发展的主要方向和着力点。全面二孩时代适龄儿童数量将会刚性增长，必将引发普惠性学前教育供需矛盾。在此背景下，笔者分析全面二孩时代普惠性学前教育发展所面临的问题，尝试运用多中心治理理论重新审视其发展路径，针对理顺体制、扩充资源及建立健全保教质量评估体系给出建议。

关键词：普惠性学前教育；多中心治理理论；发展建议

学前教育是国民教育体系的组成部分，是惠及广大人民群众的重大民生工程。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）明确提出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，从国家层面为普惠性学前教育发展提供了政策保障。2017年4月，教育部等四部门联合出台的 《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》 （以下简称《三期行动计划》）进一步指明，坚持公益普惠的原则，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。发展普惠性学前教育将是今后我国学前教育发展的主要方向和着力点。随着2015年党的十八届五中全会审议通过了十三五规划“全面二孩”政策，我国进入了全面二孩时代，适龄儿童数量将会刚性增长，必将引发普惠性学前教育供需矛盾。在此背景下，筆者将分析全面二孩时代普惠性学前教育发展所面临的问题，尝试运用多中心治理理论重新审视给出建议。

一、全面二孩时代普惠性学前教育发展面临的问题

全面二孩时代，我国普惠性学前教育发展不仅面临资源需求大幅增长问题，也面临以往发展保教质量不尽人意等问题，这些问题都将制约普惠性学前教育的良性发展。

（一）全面二孩时代学前教育发展面临新挑战

适龄学前儿童数量将会刚性增长，这是不争的事实。国家统计局的数据显示，2016年全年出生人口1786万人，自然增长率为5.86‰。据预测，今后我国每年将新增300万名学前儿童，也就是说在2021年左右，学前教育阶段的适龄幼儿将因“全面二孩”政策增加1500万人左右。

学前教育资源的供给规模将增长。按教育部官网2010-2014年我国幼儿园规模情况统计平均每班29.31人测算，到2021年需要新建51余万所幼儿园才能满足学前教育需要，因此我国普惠性幼儿园数量及相应设施配套数量也将随之增长。

学前教育师资将紧缺。北京师范大学教授庞丽娟提出：“目前我国尚缺120万学前师资；各省市区，特别是乡镇农村、中西部贫困地区，都存在较大的学前师资缺口。”按教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》每20-25名幼儿配备3名专任教师或保育员师资标准计算，全面二孩时代学前师资缺口非常大，预计缺口超过300万。

（二）以往发展中存在的难点问题

据学前教育专题评估报告，自2009年至2014年全国幼儿园总量增幅提高，为增加适龄儿童入园机会、缓解“入园难”提供了基本条件保障。但报告也强调学前教育普及水平存在明显城乡差异、质优价廉的普惠性公办幼儿园数量明显不足等问题，导致“马太效应”，是近年来全国及各地政协委员高频率提议热点问题。

普惠性学前教育发展不均衡，普惠性幼儿园数量不足。因各省及各县乡对普惠性学前教育采取的具体政策不一，经济发展不平衡，对学前教育经费投入总量和投入方向不一，导致省际、县域、城乡发展不均衡。2015年教育部门户网站公布学前教育专题评估数据显示：家长对学前教育发展情况满意度存在比较明显的省际差异。根据教育部最新统计数据统计，许多地区依然存在普惠性资源不足，公办园少、民办园贵的突出问题。普惠性幼儿园包括公办幼儿园和普惠性民办幼儿园。“目前我国的办园格局已经从教育部门和集体办园为主的格局发展为民办园为主的格局”。

学前教育监控质量不尽人意。一是幼师队伍质量不高，流动性大。由于编制、待遇问题长期得不到解决，保障程度差，流动性大，难以吸引优秀人才从事幼教事业，幼儿园教师队伍整体素质堪忧。近年来，我国师幼比长期徘徊在平均1∶20左右的低水平，农村地区更低，与2013年教育部颁发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》要求仍有很大差距。公办幼儿园教师编制补充在各地普遍遇到困难，许多民办幼儿园为降低成本，低成本聘用无资质教师。幼师质量不高的状况无法提供保障学前教育的质量，这严重影响了普惠性学前教育的良好发展。二是办园硬件条件不达标。依据建设部和教育部2016年出台的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，普惠性幼儿园的园舍应符合国家标准， 但实际情况中一些普惠性幼儿园园舍条件未达到国家要求的建筑标准。另外一些普惠性幼儿园配备教玩具也不符合政府制订的《幼儿园教玩具配备目录》要求。

二、多中心治理理论的内涵

“多中心”首先由迈克尔·博兰尼提出。“多中心治理理论”则是美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆（Ostrom）夫妇创立，它强调公共服务的多元化，其后此理论在社会发展中得到了充分发展。孔繁斌曾归纳多中心治理理论的含义为“多中心治理允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，扩展了多中心治理的公共性”。梳理归纳国内外有关多中心治理理论的特点有“治理主体呈多中心复合性，治理结构呈网络节点型，治理目标呈现公民利益最大化和公民需求的多样化，治理手段呈现多样化”。

“国十条”明确提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系……必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性；必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍；必须坚持因地制宜，从实际出发，为幼儿和家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务……”。

应对全面二孩时代我国普惠性学前教育发展面临的严峻形势，深入全面贯彻“国十条”，可将多中心治理理论应用于目前我国普惠性学前教育发展治理。应用主要体现在：一是健全理顺“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的普惠性学前教育管理体制；二是多中心供给主体建设普惠性学前教育资源，积极鼓励社会力量参与学前教育发展建设实现普惠性幼儿园覆盖比例80%以上，为我国学前教育实行义务教育顺利进行过渡提供保障；三是建立健全多中心治理的保教质量评估体系。

三、多中心治理视角下的普惠性学前教育发展建议

全面二孩时代我国普惠性学前教育发展和创新改革过程中应用多中心治理理论，政府、社会、幼儿园、家长等多元主体参与管理，全面贯彻“国十条”和《三期行动计划》等国家政策，方能保障普惠性学前教育“广覆盖、保基本、有质量”地优质发展。

（一）理顺普惠性学前教育管理体制

管理体制层面贯彻执行“建立健全‘国务院领导，省地（市）统筹，以县为主的学前教育管理体制。省级、地市级政府加强统筹，加大对贫困地区支持力度。落实县级政府主体责任，充分发挥乡镇政府的作用”指导意见，强化责任意识，按照国家政策，各级政府切实做好学前教育事业发展规划工作，政府层面尽快出台《学前教育法》，各级各地政府尽快成立学前教育专门管理部门，精准指导管理学前教育发展。

（二）扩充普惠性学前教育资源

坚持“政府主导，社会参与，公办民办并举”原则，“积极推动各地理顺机关、企事业单位、城镇街道办幼儿园办园体制，实行属地化管理，通过地方政府接收、与当地优质公办园合并、政府购买服务等多种形式，确保其面向社会提供普惠性服务”原则，实施多元化办园格局，整体规划布局，均衡发展普惠性学前教育，完善普惠性民办幼儿园准入标准，对符合条件的普惠性幼儿园按照国家有关规定完成登记，尝试创新集团化办学。具体实践中可借鉴某些省份的先进经验，如湖南省主要通过 “政府带头、引进名园、扶持民营” 的途径扩充普惠性学前教育资源，确保适龄幼儿有园上。

“政府主导”，各级政府要主动担责加大学前教育的财政投入，在财政性教育经费预算中安排学前教育经费专款专用，实施学前教育资助及奖补政策，政府财政投入适当向农村及贫困地区及全面二孩政策人口增长集中地区倾斜。在建设用地、立项与减免税收、建设费用等方面制订各种优惠政策。通过新建、改建、政府代建等途径增建公办幼儿园，城镇基本普及，农村实施“大村一园、小村整合建园”。“社会参与”，积极鼓励社会力量办园，制订优惠政策，吸引具有合法资质、信誉良好的社会团体、企业和公民个人捐助学前教育或出资举办幼儿园，扩大普惠性民办幼儿园比例，通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展。扶持补助普惠性民办幼儿园，将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持的依据。创新办学模式，尝试实施集团化办学。创新实施“名园+弱园、城园+乡园+村园、公办园+民办园”的集团化发展模式，开展“传帮带”精准帮扶，探索股份制办园、优质普惠性民办幼儿园连锁办园、规模化集团化运作的模式，以提高办学效率。

（三）建立健全多中心治理的保教质量评估体系

建立健全多中心治理的保教质量评估体系，推进幼儿园质量评估工作。一是建立健全政府层面监督管理体系，明确各行政部门之间的协作与分工，将学前教育发展指标纳入政府重要工作进行目标管理考核；二是建立健全专门的学前教育管理指导部门，加强教研力量，健全教研指导体系及评估网络平台，指导普惠性学前教育健康发展及师资职前职后培训，加强政策内部及社会宣传推广，定期实地检查指导整改，出台传帮带措施精准帮扶，整体提升普惠性幼儿园保育质量；二是建立健全普惠性学前教育发展管理制度，实施办园法治化、管理规范化；三是建立健全评估机制，首先由政府、幼儿园、社区、学生及家长以及第三方等多元主体共同参与评估，建立起“以评促建、以评促改”的社会化监督机制，评估幼儿园质量、幼师教学质量等项目，评估结果向社会公开，评估结果与奖评先进幼儿园挂钩；其次是幼儿园个体要不断完善内部自主管理机制，定期诊改财务、教学质量及安全管理等各方面工作，提质量促发展。

四、结语

发展学前教育是储备人才的基本战略举措，是我国当今教育现代化供给侧改革的重要部分。普惠性学前教育是我国学前教育改革的政策目标，是全面二孩时代惠及全民的重大民生工程。多中心治理理论虽存在缺陷，对于全面二孩时代普惠性学前教育的健康发展，多中心治理不失为一种好的选择。

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作者简介：迟尧林（1971-），男，汉族，山东昌邑人，硕士，副教授，主要研究方向：教育管理；王海梅（1970-），女，汉族，山东诸城人，硕士，助理研究员，主要研究职业教育及课程论。