司法改革四十年：为“法治中国”铺路

从填补立法空白、恢复司法体系，到提出“依法治国”基本方略，再到“全面推进依法治国”“依宪治国”，中国朝着法治国家的目标稳步迈进。四十年的司法改革，以司法去地方化、去行政化和法官职业化为主线。十八大后，“全局性改革时代”来临。

不改革没有出路

21世纪初，司法审判方式进入实质性改革阶段。

中国社科院法学所研究员熊秋红撰文认为，司法改革的最初动因是源于法院办案经费的不足。此前，在民事诉讼中，当事人对自己提出的主张有责任提供证据，但法院有“全面地、客观地收集和调查证据”的义务。

由于办案经费不足，法院在收集和调查证据过程中出现了由当事人包吃包住的现象。

1991年修改的民事诉讼法强化了当事人的举证责任，减轻了法院的责任，进而推动了审判方式的改革。1996年修改的刑事诉讼法改变了过去庭审中以法官为主调查证据的做法，确立了控辩式的庭审方式，法官处在了更中立的地位。

庭审改革牵一发而动全身。2001年，时任河北省高院副院长景汉朝在一场对司法改革进行回顾与前瞻的学术会议上概括：在由计划经济向市场经济的过渡中，经济、民事等各种纠纷增多，案件量的加大在人力和财力上为法院带来压力，引发了法院的举证责任改革；举证责任改革带来的质证之必要性又引发庭审方式改革，其所牵涉的法官权力等问题再引发审判方式改革；审判方式改革自然会涉及律师、检察官的角色和权力，因而诉讼机制改革接踵而来，由此，整个司法体制改革渐成浩然之势。

肖扬是新中国第一位有法学专业背景的最高法院长。上任后的第二年，他推出第一个《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》（简称“一五纲要”），开篇就以一般政策文件中罕见的严峻口吻说：“面对挑战，人民法院不改革没有出路。”

中国司法改革的主线是司法去地方化、去行政化和法官职业化。

“司法改革追求的目标是什么？那就是落实宪法的规定，司法机关依法独立行使审判权和检察权，建设公正、高效、权威的司法制度。”2012年，退休四年的肖扬在《肖扬法治文集》中这样写道。

让法官更像真正的法官

在肖扬十年任上，最瞩目的当属法官职业化改革。他一心坚持要从里到外改造中国法院工作者，要让他们更像真正的法官。

《肖扬法治文集》中记述，审判全程公开，当庭举证、质证、认证和宣判，庭审直播以及加强裁判文书说理论证并公开上网等改革措施，在实践中困难重重。最高法调研发现，司法改革难以深入的症结在于“制”，更在于“人”。

我国对法官的专业背景一度没有特别要求，只要符合普通公务员条件的人都可以当法官。1983年《人民法院组织法》修改后增补了一条，审判人员必须具有法律专业知识。1995年，全国人大常委会通过了《法官法》。

后来在讨论《法官法》修改时，全国人大常委会法工委提出，律师考试、法官考试和检察官考试性质相同，能否统一考试。最高法是这一动议的支持者和推动者。

就在首批大法官亮相不久，2002年3月30日，首次国家统一司法考试举行，直到2018年被国家统一法律职业资格考试替代。

许多过去未能实现的改革设想，在十八大之后纷纷启动。2014年，法院系统启动员额（人员限额）制改革。到2017年4月，全国法院从原有21万余名法官中遴选出12万余名员额法官，9万余人被挡在门外。

“我们问过浙江一个基层法院的院长，他一年365天，260多个会议，不是这个书记就是那个市长来开，要不就是上级法院的会，他不去能行吗？还有些过去是优秀的法官，但当了官以后不想办案了，一般就是底下人办，最后弄一个裁判文书他来签。”一位接近本轮司改方案设计的人士说，员额制改革就是要把最专业、最优秀的办案人员配置到一线办案，优化审判资源配置，“只要是进入员额制的法官，必须办案”。

员额制改革进一步提高了法官职业的门槛，但也触及了众多人的利益，被视作“一场壮士断腕、刀刃向内的自我革命”。

“但应当说，有分量的反对声还没有。或许私下嘀咕，但在公开讨论中，出于公心，没人说员额制不对。”上海交通大学教授郑成良认为，员额制是司法改革的必经之路，但走完这一步，后面还有好多步要走。“和以前比是好了，但和法院理想的人员结构相比，还差很远。”

最初的司法改革由最高法主导，这像一个悖论。因为法院自身也是改革的对象。

“那种改革有它的局限性，主要是法院、检察院内部工作机制和工作方式的一种改革，不涉及中国司法体制全局性的改革。”北京大学法学院教授陈瑞华说，“我们有相当多學者研究这个问题时得出一个结论，光靠法院、检察院搞内部改革，几乎已经走到山穷水尽的地步了，所以才出现2014年以后，由中央司法体制改革领导小组协调整个改革的宏观布局。”

“顶层设计是中央定，统筹协调、督促推进都是中央政法委在盯着，否则很多东西不能很好地落实。”一位接近中央政法委的人士举例说明，员额制改革中不突破39%的员额比例，就有赖于中央政法委对顶层设计的坚持，“有的部门原来提出的方案是百分之六十几”。

看准了就必须得改

司法的去地方化和去行政化，在十八大后的改革中也有了实质进展。“这一轮改革把去地方化作为重中之重，举措是省级人财物统管。”陈瑞华说，过去法院、检察院的人财物归地方管理，必然受到地方利益的牵制。“海淀区法院过去是海淀财政局拨款，现在跟北京一中院、北京高院一样，都是北京市财政局拨款，这不就摆脱了区一级的控制吗？”

省一级均成立了法官、检察官遴选委员会，郑成良称“这一步有实质意义”：“要是有个县委书记想走后门任命一个人当法官，他能搞定县人大；但如果过不了省里的遴选会，都进不了程序。”

此外，跨行政区划的法院开始出现。针对“民告官”的行政诉讼案件，不少地方选择异地集中管辖，以打消民众对“官官相护”的疑虑。

尽管中央提出“中国的司法权从根本上说是中央事权”的论断，但司法去地方化目前仍存在一个难题，陈瑞华担忧的是：当司法机关摆脱了市、县两级地方保护主义时，会不会导致省级地方保护主义的出现？

“让司法回归司法，行政回归行政”也被屡屡提及。这轮司法体制改革的核心是建立司法责任制，落实在法院内部，院庭长将不再审批案件。“用一句话来说就是让审理者裁判、裁判者负责，改变原来的审者不判、判者不审这种司法行政化的局面。”上述接近中央政法委的人士表示。

配合司法责任制，以审判为中心的刑事诉讼制度改革，领导干部和司法人员插手过问案件的记录制度等改革也都备受关注。

“司法责任制改革确实是触动内部格局和利益配置的改革，但如果不照着这个方向去改的话，司法的行政化、不符合司法运行规律的这种体制就改变不了。”上述接近中央政法委的人士颇为感慨。司法改革多年推进，“吃肉喝汤这种容易的都已经改完了……做增量容易，动存量就不容易，但是看准了就必须得改”。

“改革不管怎么改，对于普通老百姓来说，他们关心的可能只是案件判得公不公道，打官司时的实际感受。”上述接近中央政法委的人士说，“‘努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是这次改革的最终目的，也是衡量改革成效的标尺。”

（《南方周末》2018.7.19 谭畅、孟婉晴/文）